外资参与农地流转可持续发展思考

外资参与农地流转可持续发展思考
一、农业可持续发展：合理利用外资与兼顾农民权益和产业安全并重
外资参与农地流转可以推进农业现代化发展加速，但同时应当注意将
农业可持续发展作为前提，在农地流转中实现合理利用外资与兼顾产
业安全、农民权益保障的有机结合，实现短期发展利益与长期效应、
宏观与微观、整体与局部的协调平衡。从宏观上保障产业安全和从微
观上保障农民土地权益，实际其本质解决的是我国农业可持续性发展
问题。产业安全从其核心内涵而言，是指一个国家对该产业拥有的自
主权或控制权。2近年来，在开放经济条件下，外资逐渐渗透进入我国
国民经济各个领域，农业产业安全日益成为人们关注的焦点。对于农
村土地资源的占有和使用处于农业生产环节，也是农业产业链最初始
最末端的环节。在现阶段，农业产业链中种植、加工和销售等产业环
节的外资影响力和控制力的持续增强，均会威胁到我国农业的产业安
全。而农业产业链安全，尤其是关键产业环节的产业安全存有正外部
性。在市场经济条件下，我国农业企业和农户缺乏力量与动机通过自
身经营去主动维护农业产业安全和自身权益，因而导致市场失灵。因
此，政府需要通过资金扶持、政策倾斜等管制手段克服市场失灵，确
保产业安全和农民土地权益不受侵害。

二、可持续发展视角下外资参与农地流转的风险分析
从风险的具体内容而言，可持续发展视角下外资参与农地流转存有以
下潜在风险：第一，外资参与农地流转对政治和社会稳定的冲击。大
规模土地资本化流转过程中，极可能导致农地过分规模化集中，引致
农村两极分化日益严重，威胁后辈人之间的代际公平，3甚至危及农地
经营基本制度。此外，极易出现土地纠纷难以调处等不良社会现象，
有可能会动摇农村社会整体稳定的大局，甚至成为当前新一轮农地制
度改革乃至整个深化农村改革进程中的障碍和行动压力。第二，外资
参与农地流转所带来的市场和制度风险。市场风险是针对外资参与土
地流转交易行为而言，一般来讲，大致主要存有以下几种情形，一是
价格风险，即对于土地流转交易价格的冲击，二是交易风险，三是竞
争风险。此外，外资参与农地流转也可能将会对当前的农地改革制度
造成一定的冲击。第三，外资参与农地流转对我国粮食安全的威胁。
外资进入农业领域会在一定水准上弱化国家对农业产业的控制权。一
旦外资进入生产环节，从土地要素着手对于农业领域的玉米、水稻等
大田作物等进行控制，将很可能会对国家粮食安全造成威胁。第四，
外资参与农地流转对农民权益实现和保障的影响。农民土地权益如何
实现与如何保障是农地制度创新需要解决的最关键的核心问题。4在外
资参与农地资本化流转的过程中，影响农民权益实现和有效保障的风
险因素客观存有，合作经营不善或者长期受益变为一次性财产权利交
易等因素均易导致农民丧失原有土地。

三、构建外资参与农地流转风险防范机制
基于以上对于外资参与农地流转风险的分析，我们认为必须建立多位
一体的风险防范机制，积极引导外资参与农地流转走上法制化、规范
化轨道，并在此过程中平衡协调各方的利益冲突。

1.确立外资参与农地流转风险防范意识和风险防控原则可持续发展视
角下的外资参与农地流转应该兼顾和平衡农业产业安全、农民土地权
益、外资投资农业发展之间的关系。树立风险管理意识是确立外资参
与农地流转风险防范战略的第一步内容。风险管理者首先要需要确立
风险管理目标，并科学确立风险种类、标准、影响等级等，建立体系
化的风险识别系统和风险预测、评估系统；建立风险预警和应急机制，
根据风险类别，综合比较现期成本与潜在威胁、预期损失，合理选择
恰当的处理措施。要以农业可持续发展为前提，平衡、协调农地流转
中合理利用外资与兼顾产业安全、农民权益保障三者之间的关系，实
现经济效应最大化，必须坚持一大原则，即严格限制原则：一是严格
限制外资准入资质；二是严格控制农村集中流转规模，防止我国农业
产业链的薄弱环节受到外资冲击；三是严格限制农地用途，不能使我
国农民自身失去土地。
2.建立外资农地流转项目准入审查机制外资参与农地流转风险防控是
一个长期性、系统性工程。根据其阶段性的风险特征，需要将“严格
限制”原则贯穿始终，从审查阶段的资质准入是防控的首要环节。受
当地经济发展效益和政绩驱使，各地政府均出台各项优惠政策招商引
资，吸引外资进驻，对外资进入我国农业生产环节投资行为的监管尚
缺乏系统性，尤其表现为各省市地区之间信息不对称现象严重，容易
导致各自为政、监管脱节。为防控外资参与农地流转的各项风险，在
进入审查阶段有三点建议：一是应以农业部门为核心审查部门归口管
理，外资进入只要涉及进入农业种植环节必须交由地市级及以上的农
业部门备案，进行资格审查。同时，在单一项目的规模上也应做出相
对应限制，从总量上加以控制。三是加大企业的资格审查力度，准确
把握资本来源，尤其是间接资本来源，严格防范外国资本通过幕后操
作的方式间接参与农地大规模集中流转项目。

3.规范外资参与农地流转中的合同行为在涉及具体流转事项时，需要
严格规范外资规模经营中的农地流转行为，尤其是关于合同事项约定
的规范性和明确性，尽量防止对于农民土地权益产生不利损害。一是
在合同的规范性方面，建议由农业、发改等部门牵头，制定外资进入
我国农业生产领域的相关规则，通过规范相关合同，包括明确农村土
地产权和严格控制外资农地流转规模等等关键性内容。此外，建议在
农业生产领域引进外资时把引进先进技术作为第一考虑因素，在合同
中设置保护我方利益的条款。二是在合同谈判主体方面，明确村委会
作为集体土地所有权主体代表的法律地位，提升谈判能力。三是在流
转中介服务方面，应当培育介入农村土地流转的土地评估事务所、土
地银行、土地保险公司等服务机构，更大水准上降低信息和签约成本5，
降低合同执行风险，同时更大范围内促进农地规模交易和经营。

4.规范外资企业经营项目用地的后续监管与其他主体参与土地流转相
比，外资参与土地流转具有特殊性，因而在用地监管方面需要充分考
虑决策的预见性。为实现农业产业的可持续发展，保障农业产业安全，
一方面需要在充分考察我国国情的基础上考虑土地管理国际惯例和各
国准则，使得国内土地市场逐步与国家市场接轨，同时也需要在前期
做好用地规划管理工作，并建立用地信息系统。主要包括以下几点：
一是强化前期外商投资农村土地的中长期规划，并持续升级或更新本
区域内土地信息系统，增强投资区土地的地籍管理。二是强化协议中
约定的土地使用方式监管。外商必须严格遵守土地使用合同中约定的
土地利用方式，不得随意变更土地原有用途。各地集体组织和基层土
地管理机构有权力监督其按协议进行履行和贯彻，提升土地实施信息
系统的利用水平，并将系统运行存有的问题要及时向上级国土资源部
门反映。

5.系统性完善外资参与农地流转风险防范机制的配套措施外资参与农
地流转风险防范涉及各级政府、外资主体、本土农业企业以及农民、
集体经济组织等多方主体的利益关系。其一，加快推进新型城镇化和
农村社会保障体系建设进程。大力推进户籍改革，从根本上破除城乡
居民享有社会保障在“身份”上的障碍，着力推进城乡社会保障体系
互通衔接，使农民在流转中获收益、得保障、促发展。其二，以民主
为核心优化农村基层组织治理结构，确立以农村社区为协调保障主体
的农民权益代表机制。一方面要健全农村集体的基层民主决策机制，
规范代理人行为遏制设租寻利行为，从源头上消除制度和政治风险。
另一方面强化乡镇政府转变职能，扭转其在参与外资农地流转中决策
越位、管理缺位以及监管错位局面，从管理机制体制上预防和规避制
度风险、市场风险和政治风险。同时，要尽快确立以农村社区为协调
保障主体的农民权益代表机制，并增强集体经济组织、新型经营合作
组织、中介服务组织、农民自身组织（如农民协会）建设，提升自身
发展能力和农民组织化水准，优化农地流转服务，从市场服务层面降
低市场风险损失。

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