主体分歧的重构：邻避项目社会稳定风险的多元共治

夫利莫大于治，害莫大于乱。

夫五帝三王所以成功立名显于后世者，以为天下致利除害也。

事行不必同，所务一也。

———《管子·正世》喜怒哀乐之未发，谓之中；发而皆中节，谓之和。

中也者，天下之大本也；和也者，天下之达道也。

致中和，天地位焉、万物育焉。

———《礼记·中庸》前言新时期中国社会稳定风险的演化趋于复杂化。

十八届五中全会以来，党和政府明确了加强和创新社会治理，并提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。

2017年10月8日,习近平同志在十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。

在之前“共建共享”的基础上，增加了“共治”，更加充分地体现了治理的核心思想。

因此，应对社会稳定风险带来的挑战，除了探究风险本身的形成规律之外，还应该从治理层面进行深入的分析。

风险的产生发展与治理有高度的相关性。

治理不佳可能诱发各种各样的次生风险，邻避项目社会稳定防控体系的建构可以延缓风险发生，规避风险，以至实现风险的有效应对。

当前虽然有个别研究，但大主体分歧的重构：邻避项目社会稳定风险的多元共治[摘要]应对社会稳定风险带来的挑战，除了探究风险本身的形成规律之外，还应该从治理层面进行深入的分析。

本研究循着一种问题应对的“中国式表达”，借用了“中和位育”的思想，认为社会稳定风险的防控首先要实现项目建设过程中利益相关者系统各安其位、各司其职，将风险制造者、风险承担者、风险传播者与风险治理者统合为一个整体，实现多元共治的社会稳定风险治理体系。

[关键词]邻避项目社会稳定风险多元共治精细化治理[基金项目]本文为国家社科基金重大项目“特大城市社会风险系统治理研究”（批准号：16ZDA083），并得到“社会风险治理决策支持系统设计与应用”科研创新团队建设项目资助。

[作者简介]王伯承（1988-），男，汉族，河南商城人，上海海事大学马克思主义学院讲师、华东理工大学特大城市社会风险研究中心研究人员，社会学博士，主要从事社会治理、马克思主义中国化研究。

[中图分类号]C911；C916[文献标识码]A[文章编号]1008-7672（2018）02-0040-08王伯承（上海海事大学马克思主义学院，上海201306）社会安全与风险治理研究都不系统、不具体或仅仅给出政策建议：如曹祖耀、秦春认为可以从选址决策做充分的内部论证、强化公众参与、细化对利益补偿和回馈、信息沟通等四个方面防范邻避型风险的发生；1〇张乐、童星阐明公众邻避情结的路径依赖，加强对公共信任脆弱性的研究，构建风险感知—风险沟通—公共信任的理论分析框架，提升邻避设施项目风险评价的理论指导水平；2〇谭爽指出，可从安全之忧、利益之争、权利之辩和文化之殇等几个方面分析邻避项目社会稳定风险的产生原因，并提出提升项目安全性、改进补偿手段、注重公民权利、塑造健康文化等应对之策3〇，等等。

社会稳定风险作为一种社会冲突的潜在可能性，不同群体的对立和对抗是其本质属性。

追本溯源，邻避项目社会稳定风险利益主体的角色定位与分歧，决定了政府、企业、公众和媒体四方在社会稳定风险的生产与演化中的博弈互动。

4〇主体分歧表现为不同的话语系统区隔———政府的“维稳”话语系统、企业的“逐利”话语系统、公众的“民权”话语系统与媒体的“信息传导”话语系统，这种话语系统区隔导致影响社会稳定的制度性风险、技术性风险、文化认知风险依然大量存在。

本研究5〇循着一种问题应对的“中国式表达”，借用了中和位育6〇的思想，认为社会稳定风险的防控首先要实现项目建设过程中利益相关者系统各安其位、各司其职，将风险制造者、风险承担者、风险传播者与风险治理者统合为一个整体，建构从单向主导到多元共治的社会稳定风险治理体系，实现“多元对立”走向“良性互动”，从协调国家社会关系、大力发展社会组织、增强社会自主性等方面入手，进而真正实现风险的根源治理。

一、主导者，统全局：项目建设与风险治理的政府担当（一）政府主导下的项目建设与风险规避邻避项目建设的根本在于经济社会发展的现实需求，“强国家、弱社会”在此表现为中国现代化建设素来被置于国家的干预与控制之下———而相应地，民众对国家特别是中央政府又保持相当的信赖———一方面国家要主导大型项目上马，实现经济平稳发展；另一方面又要积极应对项目建设可能出现的风险，保障人民福祉。

美国学者曼瑟尔·奥尔森在《权力与繁荣》一书中的观点对此有启示性意义。

如果能协调好政府权力与个人权利之间的关系，国家就会走向繁荣，反之则会走向衰败和没落……因此，经济繁荣与否的命题则转变为政治权力运用是否恰当与合适的问题。

权力与繁荣，或更具体地说，权力优先于繁荣，或强制性规则优先于自愿交换；或更极端地说———政府决定增长，因为没有政府，个人权利便无从谈起。

7〇Feinerman的研究发现，只要利益相关方参与政治游说，而且政治家不是极端腐败，政治角逐后的选址点在地理空间上与社会最佳效益选址点相距将非常近。

8〇因此，应当转变以往以项目为中心的风险控制策略，建立以政府为中心的主动管理模式和动态实时的、全项目周期的社会稳定风险管理系统。

进而实现诸如GE Mcavoy所谓的1〇曹祖耀、秦春：《邻避设施及其社会稳定风险防范》，《中国工程咨询》2012年第12期，第28-31页。

2〇张乐、童星：《重大“邻避”设施决策社会稳定风险评估的现实困境与政策建议———来自S省的调研与分析》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期，第107-115页。

3〇谭爽：《邻避项目社会稳定风险的生成与防范———以“彭泽核电站争议”事件为例》，《北京交通大学学报（社会科学版）》2014年第4期，第46-51页。

4〇这种博弈往往把国家与社会对立起来，坚持国家本位抑或社会本位，结果是零和博弈和多元共输。

5〇为探寻邻避项目社会稳定风险的机理脉络和防控体系建构，笔者通过近一年的跟踪调查，以PX项目群体事件为例，实地走访7处典型区域。

为保护调查对象的隐私和学术规范要求，文中涉及的被访对象均进行了技术化处理。

6〇“中和位育”最先出自《中庸》，是“致中和，天地位焉、万物育焉”的简称。

其开篇说：喜怒哀乐之未发，谓之中；发而皆中节，谓之和。

中也者，天下之大本也；和也者，天下之达道也。

致中和，天地位焉、万物育焉。

按照中国文化传统的中庸之道，能达到“中和”—“安其所”—“遂其生“，世间一切事物都能达到和谐的境界。

7〇[美]曼瑟尔·奥尔森：《权力与繁荣》，苏长和译，上海人民出版社2005年第1版，第8页。

8〇Feinerman，Eli，and I.Kan.On a Political Solution to the NIMBY Conflict，American Economic Review94.1，2004: 369-381.“技术管控”1〇（Controlling Technocracy）和Barry G. Rabe的“超越邻避”2〇（Beyond NIMBY）。

在应对邻避风险问题上，要强化政府在维护民众环境权益中的义务与责任，其不仅主导经济发展，而且在环境保护上也应成为“强政府”。

为了及时有效地回应人们对环境权益价值的期望，政府应加强执法和市场监管，应对环境违法成本低、守法成本高的问题，建立和完善环保目标责任制、排放总量管控制、环境急救评估制、环境危机应急制等。

同时，政府应该向公众保证，给予他们优质、安全的生存环境和系统、科学的环境教育等。

（二）专家系统的信任重塑现代风险日益精密化，一般公众难以洞察，所以风险的界定权掌握在技术专家的手里，而这些专家又与资本或商业活动具有紧密的联系，形成一种所谓的“合谋”关系。

百姓反对的不是项目本身，反对的是不走群众路线、一手包办的、不切合实际的官僚主义政策，这次事件是群众出于被迫无奈而采取了过激行动，这就是这次事件的本质所在。

（HQW，厦门）问题是，一个在外国能运作的很好的项目，到中国往往就变得面目全非。

为什么呢？因为，地方政府某些部门有严重腐败问题，官商勾结，在项目建设中会拿工程建设方的大量回扣。

这直接导致工程偷工减料，最终导致设备运行程序不完备，进而发生事故。

（XJM，宁波）所以，技术风险处理不当往往会导致专家系统的失信，继而邻避风险被认为是以政府为代表的专家系统进行工业建设“谋划”下的产物。

高和荣认为：“社会危机事件的频繁发生不在于社会的转型以及风险社会的到来，而在于我们还没有建立起信任关系、信任制度及其实施与监督机制。

”3〇笔者却认为，信任危机本身就是一种现代社会风险。

现代性使专业化扩展，即使在某些领域里，专家系统内部也难以拥有对风险的一致意见，政府社会治理的权威性受到了质疑。

在现代社会治理模式下，政府、市场、社会组织及个人等多元主体各自发挥着不同的作用。

中国共产党“立党为公、执政为民”的基本理念实现了人民群众对党和国家的信任，从而奠定了政府特别是中央政府社会治理领导地位的基石，也构筑了民众对专家系统的信任基础。

我个人感觉中央大的文件类似于“定海神针”，现在很多地方（政府）存在地方保护主义，它可能纯粹为了GDP的考核绩效，其他很多东西可能考虑得不太全面……（CZ，茂名）中央政府起大的宏观作用，虽然它无法管到具体细节上的东西，但是毕竟是一个最正确的指引方向，它是完全不会有私心的，这和地方政府不同，地方政府有可能存在为追求政绩而出现地方保护主义、形象工程、面子工程等现象……（XLJ，昆明）（三）政府负责与多元参与：邻避项目社会稳定风险的治理体系建构转型期我国经济社会发展阶段的复杂性与特殊性导致社会治理难度越来越大。

其实社会治理的广泛性、多元性，已经决定了社会治理的主体应该是多重主体而非单一主体，应该是多种模式而非单一模式。

社会治理绝对不是某个治理主体“排他性增长”，社会多元主体共同参与治理，成为解决诸多繁杂问题的有效途径。

此外，社会治理不应是碎片化的管理，而是能各司其职的多元主体共同治理。

社会共同治理是社会治理的核心所在，这是分析社会治理的根本。

现代社会治理强调多元化治理主体，政府、市场、社会组织、企业事业单位、社区及个人等诸多方面和行为主体已经发展成为这一共同体不可或缺的组成部分。

十九大报告指出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。

因此，1〇Steel，Brent S.“Controlling Technocracy：Citizen Rationality and the NIMBY Syndrome.”By Mcavoy，Gregory E.Washington，DC：Georgetown University Press，1999：184.2〇Seeliger，Robert.“Beyond NIMBY：Hazardous Waste Siting in Canada and the United States，by Barry G.Rabe.”Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique28.4，1995：396-397.3〇高和荣：《社会危机事件的信任求解》，《江海学刊》2011年第3期，第118-122、239页。