构建我国公共财政基本框架的思考

《甘肃行政学院学报》2006年第1期.公共财政

中图分类号:F810文献标识码:A文章编号:1009-4997(2006)01-0038-05

构建适应市场经济的公共财政框架

苏志希

(甘肃省人大常委会，兰州730030)

一、构建我国公共财政基本框架的主要内容根据我国社会主义市场经济的现实和特点，

借鉴西方公共财政的经验，构建我国公共财政基

本框架，其基本内容包括:建立以税收收人为主、

以规范化的收费为辅的公共财政收人体系;建立

为国家机构的正常运转提供经费，提供市场资源

配置所不能解决的社会事业经费与公益工程，以

及公共工程投资以公共支出为重点的公共财政支

出体系;建立以保证国民经济稳定协调发展为目标，综合运用预算、税收、投资、贴息、补贴等

财政政策和杠杆的公共财政调控体制;建立以实

现社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，以

财政收支为中心，以财政法规为依据，以规范化的制度和现代科学技术为手段的公共财政管理体

系。具体包括以下内容:

(一)构建我国公共财政的收入体系。我国财

政收人来源主要有税收、政府收费、国有产权和

财产收人、公债收人和其他收入等。根据公共财

政的要求，构建我国公共收人体系需要着重做好

以下工作:1、深化税制改革，优化税制结构，促进公平

与效率的实现。1994年的税制改革，根据市场经

济要求，奠定了我国税收体系的基本框架，但仍

存在许多巫待完善之外，主要包括:第一，提高

税收比重，使其成为政府收人的主要来源和形式。

第二，优化税制结构，适应国民经济结构变化的

需要。第三，实行国民待遇原则，尽快统一内外

资企业税制，并在税法中统一规范税收的优惠和

减免，以利于公平竟争。

2、实行“费改税”，形成良好的公共分配秩

序。调整税费关系的总体目标是对现行收费项目，通过取消、规范、转制、改税等措施，建立起以

税收收人为主，收费收人为辅，税费并存的财政收人运行机制。所谓“取消”，是指对目前各级政

府和部门收取的各种收费项目、擅自扩大收费范

围的项目等，都应予以取消。所谓“规范”，是指

是中国进一步深化财政改革的基本　

方向。改革开放３０多年来，我国财政　

改革也在不断推进，取得了一系列　

重要成就。党的十七大就已提出“完　

善公共财政体系”的要求。但是，由　

于各种因素制约，到目前为止，我国　

公共财政体系各个侧面与世界先进　

水平相比仍存在着很大差距。不仅　

如此，我国以往的财政改革一直是　

分项探索进行的，缺乏整体设计和　

系统推进。我认为，进入“十二五”时　

期，我国财政改革已经到了系统整　

合阶段，即对照当今世界先进水平、　

根据科学发展要求和系统论原理进　

行通盘谋划，其基本方向应当是加　

快实现公共财政体系的整体现代　

化。　

二、系统谋划构建现代公共财　

政体系的基本框架　

现代公共财政体系是指适应社　

会主义市场经济和民主政治要求，　

涵盖公共财政实体、体制和管理三　

个层面，科学规范、运转协调、有机　

统一的财政管理与运行系统。随着　

现代科学理论与方法在财政领域的　

应用和民主政治的发展，现代公共　

财政体系日益呈现科学化、规范化、　

精细化、高效化和民主化、法治化特　

征。概括地讲，现代公共财政体系基　

本框架的核心内容包括以下十大子　

系统。　

１．现代公共财政收入体系。它　

是对现代公共财政筹集经济资源各　

种渠道和形式的统称，具有组织收　

入和调节经济社会生活的功能。其　

基本内容包括税收、规费、公共服务　

使用费、国有资源收益和债务收入　

ｏ　２．现代公共财政支出体系。它　

是对现代公共资源配置的各种用途　

的统称，具有提供公共物品和公共　服务、调控经济社会生活、实现社会　

公平正义等功能。其基本内容包括　

公共物品投资、公共服务费用、对公　

民个人和家庭的转移支付、经济调　

控支出、公共债务还本付息支出等。　

从形式上，分为本级直接支出与对　

下级政府转移支付。　

３．现代公共财政预算体系。它　

是现代国家筹集、配置经济资源的　

计划手段，具有衔接政府收入与支　

出、调控经济社会生活、为国家履行　

职能和实现施政目标提供物质基础　

和政策工具等功能。其基本内容包　

２００７年第１期　总第８期　经济研究导刊　ＥＣ０Ｎ０ＭＩＣ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　ＧＵＩＤＥ　ＮＯ．１．２００７　Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．８　

对建立城乡统一的公共财政的思考　

以黑龙江为例　

单吉垄　（首都经济贸易大学城市学院，北京１０００７０）　摘要：免征农业税是新农村建设的重要举措，不仅减轻了农民负担，更将引发农村上层建筑和农村经济社会　各领域的深刻变化。但是，我们应免征农业税也产生了诸多亟待解决的问题，必须继续深化改革，建立覆盖城乡的公　共财政制度，构建精干高效的基层行政管理体制和运行机制，建立农民增收减负的长效机制，实现城乡经济社会协　调发展。　关键词：农业税；黑龙江；农民负担　中图分类号：Ｆ８１２．８　文献标志码：Ａ　文章编号：１６７３—２９１Ｘ（２００７）０１－０１６０－０２　２００５年ｌ２月２９日，全国人大常委会以１６２票赞成、无　人反对、１票弃权的表决结果，通过了关于废止农业税条例的　决定，现行的农业税条例自２００６年１月１日起废止。这标志　着在中国存在２６００年历史的农业税将彻底成为历史。通过　对全部取消农业税试点的黑龙江省的调查发现，取消农业税　在产生重大而积极影响的同时，也暴露出了农村现行体制的　诸多问题。为推进社会主义新农村建设，需要进一步推进农　村综合配套改革。　一、取消农业税后出现的新问题　‘　１．乡村政府职能转变缓慢，不适应农村发展的需要。税改　前，乡村两级的主要工作任务是收取税费、催收粮款和计划　生育，群众称之为“要钱、要粮、要命”。农村基层干部与农民　因收缴税费而产生的矛盾和摩擦不断，干群关系比较紧张。　免征农业税后，政府的管理职能相对弱化，而服务职能应大　大增强。在调查中发现，目前，乡镇政府一定程度上还普遍存　在职能越位、缺位和错位情况，该管的没管好，不该管的还在　管。乡镇政府职能越位主要表现在经济管理领域，在进行经　济结构调整时，仍然习惯使用行政命令的方法，搞形象工程，　不会引导、示范，常常违背增加农民收入和发展地方经济的　初衷。　２．乡村两级组织经费短缺，运转困难。税改前，黑龙江省　纳入农业税预算管理的收入为２８．２亿元，免征农业税后，中　央财政予以２６．８３亿元转移支付，加上省级财政取消了市、县　粮食提价增收农业税上解２．５亿元，基本能够保证乡镇机构　和村级组织的正常运转。但是乡村原来还有５７０万亩计税面　积以外的“黑地”，由于免征农业税而减少了收入，因为“黑　地”在税改前没有纳入计税面积，但实际上这部分地在农民　那里是交税交费的，作为其他收入一向用于补充乡村运转经　费不足。免征农业税后，不能再征收“黑地”的税费了，乡村又　得不到转移支付补助，乡村由此减少了一块收入，从而乡村　政权和组织运转经费出现了缺口。　３．化解途径减少，乡村债务问题日益严重。目前，黑龙江　农村普遍债务负担沉重，而且债务数额大，涉及范围广。乡村　债务问题并不是税费改革带来的，但税费改革的推行，降低　了村级的收入，加剧了乡镇的财政困难，从而使得乡村债务　问题更加突现出来，现在已经危及到乡村的正常运转。目前　债务总额和债权总额逐年上升，出现债权难以清收、债务难　以化解的局面：一是化债的途径越来越少；二是缺乏化债的　资金来源；三是债务硬，债权软。当前，沉重的乡村债务，给农　村经济发展、干群关系改善、基层组织的正常运转、农村经济　发展和社会稳定造成严重危害，导致一些农村改革政策措施　难以落实，成为加重农民负担和引起农民负担反弹的严重隐　患，成为引发农村新的矛盾和纠纷的重要源头。　４．土地收益提高，土地矛盾激化。税费改革以来，特别是　免征农业税和粮食直接补贴后，农民的负担大大减轻了，土　地的产出效益明显提高，土地的“身价”倍增，大批农民纷纷　争要土地，而村集体地源紧张或根本无地可分，无法满足农　民索地要求，使家庭联产承包以来的人地矛盾再次被激化，　出现了土地矛盾纠纷上访高潮，形成新的农村社会矛盾。还　有些农民因地价上涨，退耕还林积极性削减，甚至出现侵蚀　林地、毁林开荒问题。　收稿日期：２００６—１０—２８　作者简介：单吉坌（１９６９一），男，讲师，博士，从事农业经济研究。　一

第３期（总第３０４期）　２００９年３月　财经问题研究　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｏｎ　Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ａｎｄ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃ　Ｉｓｓｕｅｓ　Ｎｕｍｂｅｒ　３（Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．３０４）　Ｍａｒｃｈ，２００９　

中国财政体制改革的演进逻辑　

及公共财政框架的构建　

张万强　

（辽宁社会科学院经济研究所，辽宁沈阳１１００３１）　

摘要：近３０年的中国财政体制改革，已经由适应计划经济的财政体制转换为基本适应市场经　济的体制框架，其演进逻辑体现为趋理化的变革理念，渐进式的变革方式和市场化的变革路径。　公共财政体系的基本框架需要进一步深化预算制度改革，建立基本公共服务均等化财政框架、　主体功能区财政框架和省管县财政框架，并推进财政法制化、民主化和透明化建设。１９９４年以　来的分税制改革尚不足以成为公共财政体制建设的框架和标准，财政体制改革需要进行战略性　的推进，而不是适应性的调整。　关键词：财政体制改革；财政支出结构；公共财政框架　中图分类号：Ｆ８１０．２　文献标识码：Ａ　文章编号：１０００—１７６Ｘ（２００９）０３４３０９４４３６　

１９７８年以来的经济改革，使中国从传统的　

计划经济逐步转向了市场经济。回顾３０年来财　

政体制的制度变迁，可谓丰富多彩。改革以来的　制度变迁并非仅仅是对改革前制度的否定，制度　

变迁是连贯的，路径依赖决定了３Ｏ年来的财政　体制变革必然带有强烈的渐进性质，一方面体现　

了由地方财政部门推动的诱致性变革，另一方面　中央政府的强制性推动具有重要的意义。公共财　

政是适应社会主义市场经济的财政管理模式，是　财政体制改革的目标，也是市场经济转轨的重要　

组成部分。　

一、财政体制改革的演进逻辑　（一）财政体制的改革进程　１．改革前的财政体制——重工业优先发展　

战略下的“统收统支”的财政体制　１９７８年以前，中国实行的是高度集中的　

“统收统支”财政体制，即地方几乎所有的税收　

和利润都上缴给中央，然后中央按其批准的各　省、市、自治区的支出计划下拨，国家控制全部