美国的公民罢免权及其对代议制民主的影响

美国的公民罢免权及其对代议制民主的影响作者：李光霞
来源：《法制博览》2012年第09期
【摘要】公民罢免权作为一项重要的公众参与制度在美国许多州的法令及地方政府宪章得到确认和批准，并形成了一套相对成熟的运行机制。

公民罢免权是美国式民主的一个重要特点，对美国的代议制政府产生了重要的影响。

【关键词】公民罢免权；美国；代议制民主一、罢免与公民罢免权
罢免是一种古老的民主政治制度，其历史可以追溯至古希腊和古罗马时期。

如在古代人们就曾采用过陶片放逐法来罢免政治官员。

古罗马时期，罗马平民也曾因土地政策问题罢免过他们的保民官。

罢免具有了现近代意义并成为一项法律被加以规定是在19世纪50年代，出现在瑞士的一些小州的宪法中。

罢免制度在美国的兴起是在上世纪初，主要集中在美国西部的一些州及地方政府，如加利福尼亚州。

1903年洛杉矶市批准有关罢免的宪章修正案，成为美国第一个承认公民有权罢免政府官员的城市。

1908年俄勒冈成为第一个批准罢免州官的州。

随后加州福尼尼亚，亚利桑那等州及城市也批准了罢免条款。

①
罢免权是公民用来罢免经选举产生但任期未满的官员的手段。

②具体就是指如果选民对某一位经选举产生，担任期尚未界满的政府官员或议员不满，认为其能力不称职或道德水准低下，立法机关可应一定数量选民的要求专门举行一次投票决定其命运，如果大多数选民赞成罢免，则该官员将被免职。

罢免权是公民的一项重要权利，因此，在民权发达的各国，公民的权利，除却选举、复决、与创制外，尚有“罢免”（recall）。

③表面看，罢免就象由公众进行的弹劾，但又与弹劾不同。

它通常不要求对任职者的过失提出正式控告。

相反，罢免权允许仅仅因为政策上的分歧而把人赶下台。

④因此，公民有罢免权，则对议员、公务员或法官，即具有一种可以行使直接的制裁的影响力。

公民的罢免权在实际运用中，主要形成下述的三种制度⑤：第一种是指适用于议会议员的罢免制。

包括对议员个人的罢免和对议会全体的罢免两种形式。

美国各州对于议员所采用的罢免制就属于前种形式。

第二种是指适用于行政官吏的罢免制。

这种罢免制度的理由主要是因为民选的行政官吏其性质原可认为与议员相似，因此可援用罢免作为制裁的手段。

第三种是指适用于法官的罢免制，这种制度在美国也有存在，然而由于对法官进行罢免使法官很难以超然态度秉公执法，因此美国各州对法官往往不直接采用罢免制。

二、公民罢免权在美国州及地方政府的具体运用
美国是联邦制国家，州和地方政府是联邦制的重要组成部分。

在美国，除联邦官员外，州宪法是各州的基本法，各个州都有自己的宪法。

而州宪“与联邦宪法最大的差别在于，州宪中规定了公民的创制权，复决权和罢免权。

”⑥例如，加利福尼亚宪法第23条第1项载明：“加利福尼亚州的各个选举产生的公共官员，得在任何时候由有权选举这种在职人员的组织者的选举人，通过本法规定的程序和在所规定的形式下加以免职，这一程序应被认为是罢免……”公民
的罢免权虽然由州宪、法令或地方宪章规定，但由于各州具体情况各不相同，因此在具体操作中也存在诸多差别。

在此，笔者仅就罢免州级官员做最一般之阐述。

对于公民罢免权之规定主要包括二个方面，即罢免的程序及对罢免的相关限制性规定。

首先，罢免的程序。

罢免程序可分为三个环节，即提出申请、征集支持者签名、举行罢免选举。

提出罢举申请意味着罢免发起者提交罢免申请书（通常向州务卿提交）并等待批准。

申请书应注明申请被罢免的官员的名字、职位、罢免理由（200字以内）、罢免发起者的姓名、联系方式（通常需要10个以上罢免发起者）。

在被罢免的官员向州务卿提交了相关的答复之后由州务卿发布正式请愿书、交给申请人。

征集签名是罢免程序中最重要，最关键的一环。

因为签名的数量将直接影响罢免选举能否举行，以至最终影响罢免的成败。

对于征集签名的数量，美国各州的规定有所不同。

一般来讲，征集的签名数量要达到上一次州长选举中该职位各个候选人得票数的25%。

也有相对高的数量要求，如堪萨斯州要求为45%。

加利福尼亚州的要求较低，平均为20%左右、在征集签名数量上之所以存在如此大的差别，主要与各州对待公民罢免权的态度有关系，较高的数量要求，主要是为了防止罢免权被滥用，而相对低的数量要求则是为了鼓励公民罢免权的使用。

征集签名程序之后，往往还要对签名的真伪进行调查，符合条件后就将进行罢免选举。

罢免选举一般在宣布罢免之后的一个月到三个月内举行。

如果罢免的发起者取得多数票支持，则罢免成功，反之则罢免失败。

美国各州及地方政府虽然对公民的罢免权进行了相关规定，而且也有一套较为成熟的动作机制，但实际上，这项权利并未取得设置之初的理想效果，其原因主要是：
首先，对罢免的限制，使公民对行使罢免权兴趣不高。

如在罢免过程中，对征集签名往往具有较高数量的限制，这使得许多罢免请愿胎死腹中，久而久之，公众失去了参与的兴趣，将罢免权束之高阁。

其次，公民的罢免权受到各种政治势力的影响，在宣传与组织上受到极大限制，直接制约了公民罢免权的使用。

再次，反对直接民主制的人认为，公民行使直接罢免权不利于代议制民主的发展，甚至有批评家推出，“罢免不但不能解决问题，反而往往造成紧张。

公民的罢免权正如公民的复决权一样，可能是“一种越来越不合适的政治工具和过程”，“往往意味着不是彻底胜利，就是彻底失败。

”⑦三、公民罢免权对美国代议制民主的影响
“代议制度”作为一个特定的术语，是指代议在国家的政治生活领域中具体运用后形成的一种国家政治制度，又称为“代议制”。

代议制是近现代国家民主政治的基本形式。

美国的代议制度是在摆脱殖民统治、组建联邦国家的过程中形成的，这其中潘恩关于民主共和与代议制的理论对美国代议制度产生了重要的影响。

潘恩提出，在代议制共和政府下，政府由人民选举产生，人民是主权者。

代议制度的一个重要特征就是代议机关由人民选举产生，选举的方式可以是直接的，也可能是间接的。

而人民主要是通过代表来行使国家权力，包括制定法律、管理社会公共事务等
等。

因此在代议制度下，人民不是直接参与国家的管理。

这就使得公众丧失直接参与国家政治生活，对国家权力进行直接监督的权力，密尔指出“政府形式的缺陷可以是消极的也可以是积极的。

”存在于政府中的另一个消极缺陷，即不能使人民的个人能力——道德的、智力的和积极的能力——得到充分发挥的缺陷。

因此，密尔提出了“真正的民主制”，强调重视少数，保护少数，并提出“对抗的职能”。

以此解决代议制民主的缺陷。

然而，代表由被代表者所选出或任命也是不够的。

这必须要代表在法律上负有义务执行被代表者的意志，而且这一义务的履行在法律上是受保障的。

典型的保障就是如果代表的活动并不符合被代表者的愿望时，被代表者有罢免代表的权利。

然而，现代民主国家的宪法，只例外地才授予选举团的罢免当选官员的权力。

这样的例外就是美国的某些州宪，如加利福尼亚宪法和德国的魏玛宪法。

在美国的代议制民主制度过程中，代议制本身固有的这些缺陷也显而易见，因此对公民罢免的规定应运而生，实践也证明，公民罢免权对美国的代议制民主产生了重要的影响，成为美国代议制政府在地方一级不可或缺的补充工具。

首先，罢免的使用及传播使代议制政府的权力制衡机制更加成熟，即由过去单纯依靠立司法、行政三权之间的相互制衡，发展成为更多地依靠公民与社会对公共权力及公共官员进行的更为严密的监督和制约。

其次，公民在罢免权为选民提供了广泛的政治参与机会，减轻了选民的政治隔阂，提高了选民的政治教育，促进了政府政策的推行。

公民罢免权的诞生体现了公民民主权利的扩大。

正如亨金所说：“尽管直接选举政府总体上仍被认为不可能，但是某种形式的公众参与已逐渐被认为是可欲的（desirable），并对推行更为真实的民主有益。

”公民罢免权作为一项重要的公众参与制度，无疑对推动美国实现更为真实的民主具有重要作用。

注释：
①参见Cronin Thomas E.Direct Democracy：The Politics of Initiative，Referendum and Recall.A Twentieth Century Fund Book，1898.以及Joseph F.Zimmerman.The Recall：Tribunal of the People.West port：Proeger Publishers，1997.
②［美］詹姆斯•M•伯恩斯等著：美国式民主，中国社会科学出版社，1993年3版：第952页.
③王世杰，钱端开著《比较宪法》，商务印书馆，1999年版：第213页.
④参见②，第953页.
⑤参见③，第213页.
⑥刘杰著.《当代美国政治》，社会科学文献出版社，2001年版：第103页.
⑦同②，第954页.
参考文献：
［1］［英］J.S密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1987：85.
［2］［奥］凯尔森著：［M］.北京：中国大百科全书出版社，1996：321.
［3］［美］路易斯•亨金.宪政•民主•对外事务［M］.邓正来译.上海：三联书店，1996：16.。