我国地方政府债务管理研究综述
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我 国 地 方 政 府 债 务 管理 研 究 综 述
成 翠 云
摘 要 ：从新 中国成 立到 实行 分税制 改革期 间，我 国实行 的是 高度 集中的中央集权 统一财政体 制 ，地方政府 只是上级 财政计划 的执行 者，不存在严格 意义上的地 方政府债务 ，当时国内学术界 对政府债务 问题 的研 究也 只是 关注国债 立法的问题。１ ９ ９ ４年 国务 院 宣布进行 分税 制改革以后 ，造成地 方政府 财力相 对减 少，地 方政府债务 问题 才逐 渐得到 国内学术界 的关注。近年 来 ，众 多学者结合我 国具体 国情 纷纷对 地方政 府债务 问题加 以研 究，基本 集中在 对地 方政府债务 的界 定、地 方政府债务特 点以及 风险 、成 因分析 以及 解决对策和 建议等方 面的研 究上 ，本文将 在这四个方面进行 整理总结。 关键词 ：地方政 府债 务；债务 管理 ；对策和建议
然 而 ，有些 学 者则 反 对将 隐 性债 务 和 或 有 债 务 列 人 到 地 方 政 府 债 务 中 ，他们认 为 ，“ 或有债务 ”和 “ 隐性债务” 在一定 程度上扩大 了政府 债 务的责任范围 ，加重了政府 的财政负担。政府作 为社会经济 的一个主 体 ，尽管有公共主体的性质 ，但其责任和义务并不是无所 不包。 结合我国转型期经济社会 发展的实际 ，基于有限政府理论 、债务与 财政的天然关系 ， 鹏爱 （ ２ ０ １ ３ ）指出 ，对于地方政府债务的界定 ，应 该 以是否用财政资金直接偿还为标准来区别对待 比较合理 。他把 地方政 府债务分为三类 ：第一类是地方政府负有偿 还责任且由财政资 金偿还 的 债务 ；第二类是地方政府负有担保责任的债务 ，第三类是其他 相关债务 且 由非 财 政 资 金 偿 还 。 二 、地方政府债务特点以及风险 郭琳 、樊丽辉 （ ２ ０ ０ １ ）指 出：与 中央政府债务相 比，地方政府债务 有 以下三个特点 ：第一 ，地方政府债务权限的独立性 、自主性 小于 中央 政府 ，具体权限大小受一 国政治体制 、财政体制 、历史传统等 因素 的影 响 ；第二 ，地方政府债务的具体用途与中央政府不 同，与地方 政府 的职 能有关 ；第三 ，地方政 府债务 的信 誉程 度和偿 还 能力一 般 弱于 中央政 府 。 范柏乃 （ ２ ０ ０ ８ ） 主要从法律角度 、债务所表现 出来 的性质 和监管层 面上对债务进行 了研究 。他认为 ，各级地方政府大多通过 变相的方式进 行举债 ，直接违反 了 《 预算法》 和 《 担保法 》等 相关 法律法 规 ；债 务 主要呈现 出形式 多样 、透 明度低 、形成原 因复杂 、偿债 能力低 、逾期 率 高等特点 ；同时还指 出中央政府对各级地方政府 的债务缺 乏有效 的监 管 手段 ，使地方政府债务管理在某些方 面处 于监管真空状态 。 所谓地方政府债务风 险，就是地方政府无法清偿到期 债务 的偿债 风 险以及 由偿债风 险引发 的其他风 险。马海涛 、吕强 （ ２ ０ ０ ４）指 出其可能 造成 的损失 主要有 三种 表现形式 ：一是其他 支出资金 与地方政府债 务偿 还 资金 的此消彼 长 ；二是 以增加 税 收的方式 来偿 债将 加 重纳税 人 的负 担； 三是 向上级 政府转嫁债 务而给上级政府 造成损 失 。 魏加 宁 （ ２ ０ ０ ４）表示 目前我国地方政府债务风险实际上已经超过 了 金 融风 险 ，成 为威胁 我国经济 安全与社 会稳定 的头号 杀手。原 因如下 ： 地方政 府债务 风险的解 决牵 涉到中央与地 方财权 和事权 划分不 匹配的 问 题； 地 方政府 实际债 务规模 并不清楚 ；《 破产法 》 不包括 地方政 府的破 产保 护 ，并且债务风险直接影响到政府的威信和社会的稳定 。 在今年两会上 ，防范和化解政府债务风险特别是地方政府 债务风 险 成为讨 论的焦点 ，全 国政协 委员 、财 政部 财政 科学 研究 所所 长贾 康认 为 ，在过去几年潜规则取代明规则的情况下 ，地方借债资金对 于贯彻地 方发展起到了很好的支持民生的作用 ，但弊病也不可 回避 。地 方债 目前 总体处于安全区之内 ，风险主要来 自不透明 、不规范和某 些局部 、某些 项 目，防控风险要特别注重制度建设 ，标本兼治 ，治本为主 。 三 、我 国 地 方 政 府 债 务 成 因分 析
得出了各种结论。
谢 国财 、刘慎 （ ２ ０ １ ３ ） 提出 ：地方政府 债务 指的是在某 个时 点上 ， 地方 政府作 为债 务人 ，人不敷 出所形成 的赤字 总和 ，是一个 存量概 念。 从财政 的角度来 说，地方 政府债 务是地 方政府及其 职能部门作为债 务人 要按 照协议 和合 同的约定 或者按 照法律 的规定 向债权人 承担偿付 资金的 责任 。地 方政府 债务包括 显性 直接债 务、隐 ｆ 生 直接债 务 、显性或 有债务 和隐性或有 债务四类 。
地 方政 府债 务 的 界定 马海 涛 、吕强 （ ２ ０ ０ ４ ）认 为 ：地方政 府债务是 指地 方政府作 为债 务 人 ，由于过去的交 易事项 而引起 的将会 导致 经济资源外 流的政府 现有 责我 国学术界从不 同角 度进行研 究 ，也
刘 尚希和于国安 （ ２ ０ ０ ２ ）从我 国现有体 制角度 出发 ，分析并 提 出： 单一制政体下 ，由于 中央政府对地方政府存在 隐性担保 ， 很 容易就 会引 发地方政府的道德风险问题 ，导致部分地方政府堂而 皇之大量举 债 ，地 方政府的举债倾向大大提高 。 靳晓黎 、郑志荣 （ ２ ０ ０ ３ ）从我 国宏观经济运行政策 的角度 出发 ，认 为我国为了保持地方经济 的快速发展而实施 的积极财政 政策 。旨在 通过 政府支 出增加来拉动社会有效需求 ， 自然会造成地方政 府债务 的迅 速增 长 Ｊ 。不得不说 如今 我国巨额 的地方政 府债务 与 ２ ０ ０ ８年底 中央 出台的 四万亿财政刺激计划有着千丝万缕 的联 系。
成 翠 云
摘 要 ：从新 中国成 立到 实行 分税制 改革期 间，我 国实行 的是 高度 集中的中央集权 统一财政体 制 ，地方政府 只是上级 财政计划 的执行 者，不存在严格 意义上的地 方政府债务 ，当时国内学术界 对政府债务 问题 的研 究也 只是 关注国债 立法的问题。１ ９ ９ ４年 国务 院 宣布进行 分税 制改革以后 ，造成地 方政府 财力相 对减 少，地 方政府债务 问题 才逐 渐得到 国内学术界 的关注。近年 来 ，众 多学者结合我 国具体 国情 纷纷对 地方政 府债务 问题加 以研 究，基本 集中在 对地 方政府债务 的界 定、地 方政府债务特 点以及 风险 、成 因分析 以及 解决对策和 建议等方 面的研 究上 ，本文将 在这四个方面进行 整理总结。 关键词 ：地方政 府债 务；债务 管理 ；对策和建议
然 而 ，有些 学 者则 反 对将 隐 性债 务 和 或 有 债 务 列 人 到 地 方 政 府 债 务 中 ，他们认 为 ，“ 或有债务 ”和 “ 隐性债务” 在一定 程度上扩大 了政府 债 务的责任范围 ，加重了政府 的财政负担。政府作 为社会经济 的一个主 体 ，尽管有公共主体的性质 ，但其责任和义务并不是无所 不包。 结合我国转型期经济社会 发展的实际 ，基于有限政府理论 、债务与 财政的天然关系 ， 鹏爱 （ ２ ０ １ ３ ）指出 ，对于地方政府债务的界定 ，应 该 以是否用财政资金直接偿还为标准来区别对待 比较合理 。他把 地方政 府债务分为三类 ：第一类是地方政府负有偿 还责任且由财政资 金偿还 的 债务 ；第二类是地方政府负有担保责任的债务 ，第三类是其他 相关债务 且 由非 财 政 资 金 偿 还 。 二 、地方政府债务特点以及风险 郭琳 、樊丽辉 （ ２ ０ ０ １ ）指 出：与 中央政府债务相 比，地方政府债务 有 以下三个特点 ：第一 ，地方政府债务权限的独立性 、自主性 小于 中央 政府 ，具体权限大小受一 国政治体制 、财政体制 、历史传统等 因素 的影 响 ；第二 ，地方政府债务的具体用途与中央政府不 同，与地方 政府 的职 能有关 ；第三 ，地方政 府债务 的信 誉程 度和偿 还 能力一 般 弱于 中央政 府 。 范柏乃 （ ２ ０ ０ ８ ） 主要从法律角度 、债务所表现 出来 的性质 和监管层 面上对债务进行 了研究 。他认为 ，各级地方政府大多通过 变相的方式进 行举债 ，直接违反 了 《 预算法》 和 《 担保法 》等 相关 法律法 规 ；债 务 主要呈现 出形式 多样 、透 明度低 、形成原 因复杂 、偿债 能力低 、逾期 率 高等特点 ；同时还指 出中央政府对各级地方政府 的债务缺 乏有效 的监 管 手段 ，使地方政府债务管理在某些方 面处 于监管真空状态 。 所谓地方政府债务风 险，就是地方政府无法清偿到期 债务 的偿债 风 险以及 由偿债风 险引发 的其他风 险。马海涛 、吕强 （ ２ ０ ０ ４）指 出其可能 造成 的损失 主要有 三种 表现形式 ：一是其他 支出资金 与地方政府债 务偿 还 资金 的此消彼 长 ；二是 以增加 税 收的方式 来偿 债将 加 重纳税 人 的负 担； 三是 向上级 政府转嫁债 务而给上级政府 造成损 失 。 魏加 宁 （ ２ ０ ０ ４）表示 目前我国地方政府债务风险实际上已经超过 了 金 融风 险 ，成 为威胁 我国经济 安全与社 会稳定 的头号 杀手。原 因如下 ： 地方政 府债务 风险的解 决牵 涉到中央与地 方财权 和事权 划分不 匹配的 问 题； 地 方政府 实际债 务规模 并不清楚 ；《 破产法 》 不包括 地方政 府的破 产保 护 ，并且债务风险直接影响到政府的威信和社会的稳定 。 在今年两会上 ，防范和化解政府债务风险特别是地方政府 债务风 险 成为讨 论的焦点 ，全 国政协 委员 、财 政部 财政 科学 研究 所所 长贾 康认 为 ，在过去几年潜规则取代明规则的情况下 ，地方借债资金对 于贯彻地 方发展起到了很好的支持民生的作用 ，但弊病也不可 回避 。地 方债 目前 总体处于安全区之内 ，风险主要来 自不透明 、不规范和某 些局部 、某些 项 目，防控风险要特别注重制度建设 ，标本兼治 ，治本为主 。 三 、我 国 地 方 政 府 债 务 成 因分 析
得出了各种结论。
谢 国财 、刘慎 （ ２ ０ １ ３ ） 提出 ：地方政府 债务 指的是在某 个时 点上 ， 地方 政府作 为债 务人 ，人不敷 出所形成 的赤字 总和 ，是一个 存量概 念。 从财政 的角度来 说，地方 政府债 务是地 方政府及其 职能部门作为债 务人 要按 照协议 和合 同的约定 或者按 照法律 的规定 向债权人 承担偿付 资金的 责任 。地 方政府 债务包括 显性 直接债 务、隐 ｆ 生 直接债 务 、显性或 有债务 和隐性或有 债务四类 。
地 方政 府债 务 的 界定 马海 涛 、吕强 （ ２ ０ ０ ４ ）认 为 ：地方政 府债务是 指地 方政府作 为债 务 人 ，由于过去的交 易事项 而引起 的将会 导致 经济资源外 流的政府 现有 责我 国学术界从不 同角 度进行研 究 ，也
刘 尚希和于国安 （ ２ ０ ０ ２ ）从我 国现有体 制角度 出发 ，分析并 提 出： 单一制政体下 ，由于 中央政府对地方政府存在 隐性担保 ， 很 容易就 会引 发地方政府的道德风险问题 ，导致部分地方政府堂而 皇之大量举 债 ，地 方政府的举债倾向大大提高 。 靳晓黎 、郑志荣 （ ２ ０ ０ ３ ）从我 国宏观经济运行政策 的角度 出发 ，认 为我国为了保持地方经济 的快速发展而实施 的积极财政 政策 。旨在 通过 政府支 出增加来拉动社会有效需求 ， 自然会造成地方政 府债务 的迅 速增 长 Ｊ 。不得不说 如今 我国巨额 的地方政 府债务 与 ２ ０ ０ ８年底 中央 出台的 四万亿财政刺激计划有着千丝万缕 的联 系。
