民办高校发展历程回顾与思考

民办高校发展历程回顾与思考 摘 要:我国民办高校随着改革开放兴起,并逐步发展壮大,大致经历了探索孕育、确立地位、快速发展和内涵建设四个阶段。尽管民办高校发展迅速,已经成为高等教育的重要力量,但制约民办高校发展的内外部环境仍然亟待改善。 关键词:民办高校 发展历程 回顾 思考 改革开放30多年来,我国社会、经济、民生都发生了巨大的变化。民办高校随着改革开放兴起,并一步一步发展壮大。2010年,全国民办高校676所(含独立学院323所),在校生476.68万人,占到普通高校在校生总数20%以上。民办高校已成为我国高等教育的重要力量。 1 民办高校发展历程回顾 我国民办高校的发展大致经历了探索孕育、确立地位、快速发展和内涵建设四个阶段。 1.1 改革开放为民办高等教育的发展带来机遇(1978～1991) 1978年,在经历十年动乱后中国迎来了改革开放,高等教育的发展也翻开了新的篇章。1977年底,中断了11年的高考重新恢复,无数学子搏击高考,期望实现读大学的梦想。由于招生名额很少,能够幸运成为 “天之骄子”的只是极少数,大多数成为失意的落榜者。一时间,社会上各种高考补习班纷纷兴起,由此产生了一种以“高考补习”和“自学考试辅导”为主要途径的民办社会大学,这一类学 校的典型代表有湖南中山进修大学和黄河科技大学。改革开放后国家中心任务转移到经济建设上,各种专业人才非常短缺,公办高等教育远远不能满足这一需求,于是,产生了另一种以“职业培训”为主要途径的民办社会大学,它们的典型代表有北京中华社会大学、西安翻译学院、太原中医业余大学。早期的这些民办社会大学条件非常简陋,在既无校舍场地又无教师队伍的情况下,依靠租借校舍教室、聘请公办学校退休教师或代课教师白手起家,逐步积累了办学资源。他们在民间办学的组织形式、办学模式以及管理机制等方面做了许多有益的探索,为民办高等教育的发展积累了宝贵的经验,孕育了民办高校的雏形。这一时期的民办高等教育主要是在非正规的培训领域发展,仅仅是作为公办高校的补充,起到“拾遗补缺”作用。尽管1982年重新修订颁布的宪法第19条规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”,但民办的社会大学尚未被纳入正规的高等教育体系,不能参加统一高考招生,也不能颁发正规学历文聘。 1.2 市场经济确立民办高校的合法性地位(1992～1998) 1992年,邓小平南巡讲话为处于十字路口的中国改革指明了方向。南巡讲话解决了姓资姓社的问题,确立了社会主义市场经济地位,并于1993年写入宪法,这给民营经济的发展开拓了更加广阔的舞台。1993年,国家教委出台《民办高等学校设置暂行规定》,肯定了民办高校是我国高等教育事业的组成部分,民办高校被正式纳入 高等教育体系。同年10月,国家教委评定黄河科技学院、浙江树人学院、上海杉达学院和四川天一学院具有大专文凭颁发资格,1994年,又评定南京三江学院,黑龙江东方学院具有大专文凭颁发资格,加上在这以前批准的民办公助性质的北京海淀走读大学,共七所,成为我国首批民办高校。其后,一系列的政策和法规进一步确立了民办高校的合法性地位。如1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出对于民办高等教育“积极鼓励,大力支持,正确引导,加强管理”,“高等教育要逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级办学为主、社会各界参与办学的格局”;1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第25条:“国家鼓励企业组织、社会团体,其他社会组织及其公民个人依法举办学校及其他教育机构”;1997年颁布的《社会力量办学条例》第六章“保障与扶持”中,从“学校建设用地”、“教师、学生与公办学校平等待遇”等问题出发,对民办高等教育予以扶持与鼓励。这一时期,一批办学较好的民办社会大学被批准为正式的民办普通高校,参加全国统一高考招生。但由于社会认可度和影响力都比较低,再加上昂贵的学费,民办高校招生十分困难,无论学校数量还是在校生规模都比较小。 1.3 高等教育大众化促进民办高校快速发展(1999～2005) 长期以来,我国高等教育一直属于精英教育,大学生比例不仅远远低于发达国家,也低于印度等发展中国家。1999年,国务院经过研究决定扩大高校招生规模。1999年普遍高校扩招51.3万人,比1998 年增加47.8％;2000年扩招60.9万人,增幅38.16%。之后连续几年大规模扩招,至2002年高等教育的毛入学率已达到15%,这标志着我国高等教育已经由精英教育迈入大众化教育阶段,这一比例至2005年提高到21%。高等教育大众化给民办高校的发展带来机遇,其对民办高校的影响主要有两方面:一是扩招给民办高校带来了充足的生源;二是伴随高等教育大众化进程,完全依靠国家财政举办高等教育比较困难,需要更多的社会力量办学。民办高校抓住机遇,学校数量迅速增加,办学规模不断扩大。从1998年到2005年,民办高校从25所增加到252所,在校生从2.2万人增加到105.17万人,已占普通高校在校生的15%以上,民办高校的平均在校生也从967人增加到4170人。这一时期,是民办高校发展最快的时期,2003年颁布实施的《中华人民共和国民办教育促进法》对民办高校的发展也起到了大力推动作用。民办高校不仅在数量和规模上获得快速发展,办学层次也有突破,2005年经教育部批准的全国民办本科院校已有25所。 1.4 竞争和生存压力促使民办高校转变发展模式(2006至今) 民办高校乘扩招东风,实现了超常规跨越式发展。一些学校办学时间不长,而在校生已超万人。如此快速扩张,一是对学校的管理带来很大的难度;二是学校投入增长跟不上规模发展,许多民办高校办学条件不足,生均师资、仪器设备、实习场地、教室、宿舍等都不能满足办学需要;三是教育教学质量下降。这些都严重影响了民 办高校的声誉和健康可持续发展。另一方面,伴随扩招我国高校数量急剧增加,围绕生源大战,民办高校面临的竞争也愈来愈激烈,竞争的结果必然是优胜劣汰。一些办学时间短、教育教学质量不高、缺乏核心竞争力的民办高校面临严峻的生存压力。在此情势下,教育部于2006年11月下发《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》,2007年2月颁布《民办高等学校办学管理若干规定》,国务院办公厅也于2006年l2月下发《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》,引导民办高校转变发展模式,加强内涵建设。2006年之后,我国高校扩招速度已经大幅放缓,民办高校过去那种一味追求规模扩张的发展模式已经难以为继。加强内涵建设,形成自身特色是民办高校现在也是未来一段时期的主要任务。 2 对民办高校发展中一些问题的思考 2.1 关于资金来源 资金一直是困扰民办高校发展的主要问题之一。国外(尤其是发达国家)私立大学的经费来源是多种渠道的。在日本,私立大学办学经费来源除了学费外,还有政府财政资助、社会捐助和社会服务收入等多种渠道,学费以外的资金一般占到办学总经费的30%以上,有的甚至超过50%。我国民办高校的经费来源渠道比较单一,主要是靠收取学生学费,以学养学。政府财政资助主要针对公办高校,对民办高校的资助很少,甚至连法律规定的民办高校应该享受的税收优惠 政策也难以真正落到实处。我国民办高校的功能和定位主要是培养职业技能人才,很难通过为社会解决问题、或技术转让等途径获得社会服务收入。捐资助学在我国尚未形成社会风气,民办高校由于名气不大,获得的捐助更少。单一的资金来源使得民办高校运行压力很大,部分民办高校原始投入不足,收取的学费除了维持正常的教育教学活动外,还要被抽取一部分投入学校建设或偿还贷款。许多学校在教学设备的添置、教学条件的改善以及教职工工资待遇的提高等方面投入严重不足。

2.2 关于法人治理 民办高校在内部管理中普遍存在不规范、不科学的现象,诸如产权不明晰、管理中“家族化”的倾向、董事会领导下校长负责制不完善、各种监督制度的缺失等,这在一定程度上降低了民办高校管理的效益和效率,成为制约民办高校健康发展的内部体制性障碍。规范的法人治理结构是确保民办高校自主性、公益性和促进其健康发展的重要制度保障。民办高校在内部体制建设上需要着重抓好两个环节:一是建立健全董事会领导下的校长负责制。这是民办高校建立规范的法人治理结构的核心,是当前国际私立高校普遍采用的管理制度。由学校主要股东代表与高级管理人员组成学校董事会,董事会对学校工作实行宏观调控,对重大问题作出决策。校长作为专家在董事会的领导下,全面主持和负责学校的工作,在人、财、物 等方面拥有充分的自主权。二是建立健全校内监督机制。我国民办高校内部管理缺乏监督机制,容易趋向权力集中。由于内部缺少制衡,其组织形式在出现问题时,必然容易引发行政管理部门的干预。有鉴于此,我国民办高校内部应成立评议会和监事等相应的民主监督机构,这对完善法人治理结构、维护有关组织和个人的权益、提高民办高校内部管理水平也是非常有益和必要的。 2.3 关于独立学院 独立学院的前身是由普通公办本科高校举办的二级学院,是高等教育大众化催生的一种“公办民营”性质的高校。独立学院在减轻国家教育财政支出、扩大学生入学方面发挥了一定的作用,但从民办高校发展的角度看,其负面影响亦甚明显。其一,独立学院的存在挤压了完全依靠社会力量办学的真正民办高校的生存空间,其打着公办高校“优质资源”的幌子与民办高校争夺生源,依托公办高校师资和设备等资源与民办高校进行不公平的竞争,许多民办高校对此感到无可奈何。其二,独立学院本身在运行机制上也存在许多缺陷,早期作为公办本科高校的二级学院,其与母校之间存在办学主体与管理主体二元化的矛盾以及产权归属不清、财务核算不独立等问题,一些二级学院甚至沦为公办母校的小金库,利用国家资源打着正当旗号搞创收。为此,教育部于2003年4月下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》,要求二级学院必须建立独立的法人治理结构,具有独立法人资格,