公共组织效能

第九章公共组织效能公共组织的效能是公共组织生存和发展的价值前提。

如果一个公共组织丧失了组织效能，这个公共组织就失去了它存在的价值和意义。

提高公共组织的效能是公共组织管理活动的主要目标。

公共组织效能的提高是一个涉及多因素、多层次、多渠道的课题，是公共组织研究的核心课题之一。

本章关于公共组织效能的阐述主要包括：公共组织效能的内涵；高绩效公共组织的特征；影响公共组织效能的因素；公共组织效能的评估；提高公共组织效能的途径以及我国公共组织效能状况等方面的内容。

第一节公共组织效能概述公共组织效能的含义在考察一个组织的效能时，各个学者使用的相关概念及概念的解释存在一些或大或小的差异，诸如效用、功用、功效、业绩、功绩、成本、效益等。

虽然这些概念的所指有些区别，但是它们仍具有基本的共同内涵，即反应组织的“数量与质量、价值与作用”。

在公共行政学的研究中，行政效率是一个常用的概念。

效率原指电学和机械学中，产出的能量或功与投入和消耗的能量之间的比值或比率。

后来效率概念被引入社会学中，泛指社会互动所取得的结果和所消耗的劳动量之间的比率关系。

因而，行政效率，即指政府组织及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。

1后来，人们认为行政效率的评价方式、评价内容具有单一性和不完整性，进而采用绩效评估的方法。

一些西方学者认为，效率（efficiency）只是广义的绩效(performance)或生产率(productivity)的一个组成部分。

英国政府运用“绩效”概念衡量政府组织的行政活动效果，认为它应包括经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）三项主要内容。

其中，“经济”涉及成本和投入之间的关系，“效率”涉及投入和产出之间的关系，而“效益”则涉及产出和客观效果之间的关系。

2实际上，“经济”是为了实现政府行政“成本计算”的“最小化”；“效率”是为了在行政成本固定的前提下，实现政府产出公共产品能力的“最大化”；“效益”则是指如何实现政府产出的公共产品的经济效益和社会效益。

为了对公共组织的“数量和质量、价值和作用”有一个完整的概括，本章使用“公共组织效能”的概念来指称这种评价性的概括。

效能,即绩效、功能。

公共组织的效能就是指公共组织在内部组织活动和外部组织活动过程中实现的绩效和功能。

公共组织的绩效是就公共组织利用组织资源的经济、效率和效益等方面进行评价，公共组织的功能则是就公共组织在国家、市场和市民社会诸领域的作用和意义等方面进行评价。

例如，英国撒切尔主义公共管理新思维的核心是市场取向的改革，其政府的“绩效”衡量主要注重效益，而新公共管理运动中的治理理论则更强调公共组织对国家、市场和市民社会的“公共性”功能。

要对一个公共组织进行全面的考察，只注重该公共组织的绩效，或只注重该公共组织的功能均是不全面的。

公共组织效能是公共组织的绩效和公共组织的功能统一。

事实上，在对公共组织进行效能评估时，由于公共组织的类型不同，效能评估的侧重点、评估指标体系和评估方法会有一定的差异。

公共组织效能中的功能“用于人类社会的功能概念，是以社会生活和机体生命的类比为基础的。

……就我所知，是埃米尔·涂尔干在1895年（《社会学方法原则》）第一次系统地构建了这个概念，将之运用于严谨的社会科学研究。

涂尔干的定义是：一个社会制度的‘功能’就是这个制度与社会机体的要求相合拍。

……”1拉德克利夫－布朗接着阐述了结构与功能的关系，以说明社会的结构形态与功能发挥之间的联系。

可以看出，功能反应了社会结构的部分对整体1《行政管理学概论》351页，张国庆主编，2000年，北京大学出版社。

2《行政管理学概论》352页，张国庆主编，2000年，北京大学出版社。

1《原始社会的结构与功能》200页，（英）拉德克利夫－布朗著，潘蛟等译，1999年，中央民族大学出版社。

的贡献。

在政治学中，阿尔蒙德则描述了一种“功能三分”的方案：（1）系统功能。

描述了一个政治系统通过政治社会化、政治录用、政治沟通等种种方式，以保证自身维持和对变化的适应。

（2）过程功能。

描述一个政治系统进行利益的聚合和表达以及决策的过程。

（3）政策功能。

描述一个政治系统如何通过提取、限制、分配和象征性的输出等方式应对环境的影响。

公共组织的功能就是指公共组织基于自身结构和外部联系，为了自身维持和发展以及由此承载的对外部体系的适应和支持所发挥的作用。

公共组织的功能包括对内对外两个方面，即内部功能和外部功能。

1、公共组织的内部功能。

公共组织的内部功能即为公共组织的自我管理功能，可从两个角度分类：（1）就公共组织行为过程而言，有调动自身力量实现公共组织目标的功能，具体地周围环境的表现为：计划、指挥、控制、协调、监督、反馈功能等。

（2）就公共组织的发展而言，有自我评估、自我学习与创新功能等。

公共组织的内部功能是公共组织自身有机存在的前提，能使公共组织与周围环境有效地实现物质、能量和信息的交换，同时通过自我管理诸环节完成组织的自我更新和发展。

2、公共组织的外部功能。

公共组织的外部功能是组织目标实现过程的外部体现，即组织企图实现的社会效益目的或目标，主要表现为提供公共物品功能和提供公共服务功能两方面。

公共物品和公共服务就性质而言，分为特殊公共物品和公共服务和一般公共物品和公共服务。

特殊公共服务指立法、司法、行政、国家安全等社会事务，特殊公共产品指重大公众安全和国家机密方面公共产品，如核技术、国防科技研究开发等。

这类公共物品和公共服务只能由国家机关和国家设立的企业、事业单位垄断提供。

一般公共物品和公共服务指教育、职业培训、医疗、经济资助、社会救助、环境保护、文化娱乐、体育等。

这类公共物品和公共服务，既可以由社会力量提供，也可以由国家提供，水、电、煤气、交通等还可以由营利性公司提供。

当前，社会发展很快，公共组织活动的社会环境条件发生着巨大的变化，在公共组织的角色定位、组织结构、管理体制、工作方法和管理技术等方面，给传统公共组织的提出了前所未有的挑战。

这种挑战包括：（1）不同类型的公共组织，因在各自社会体系中的角色定位而在组织结构、管理体制、工作方法和管理技术等方面表现出各自的特殊性。

（2）在面临相似的社会环境的压力下，不同类型的公共组织在组织更新、组织变迁和组织发展过程中表现出的适应方式不同。

（3）公共组织的功能发挥，因与各自社会体系中的政治制度、法律制度、历史文化、自然条件的整合程度不同而表现出各自的差异性。

例如，就非政府组织（NGO）的在社会体系中的功能发挥来说，一些发展中国家急需建立有针对的有效规制，而在一些发达国家则表现为放松规制的过程。

又如，对不同国家的行政发展和行政文化来说，金字塔式的公共组织组织结构或扁平化的公共组织结构对组织功能的有效发挥有着不同的价值和意义。

前者适于管理层次多、管理幅度小的公共组织管理，后者则适于管理层次少、管理幅度大的公共组织管理。

三．公共组织效能中的绩效公共组织的绩效指公共组织利用组织资源的经济性、效率和效益，是公共组织功能的实现程度。

例如，政府组织的立法产出是政府组织作为公共产品提供者功能的主要价值体现，那么政府组织的立法成本、立法的时效性和实效性就是其立法功能的实现程度标志。

政府组织的效能是政府组织的功能和绩效的统一。

1．公共组织绩效的内容公共组织绩效的内容可以分为两个基本方面：内部绩效和对外绩效。

（1）内部绩效。

公共组织的内部绩效指公共组织的管理过程所实现的公共组织内部经济性、效率和效益。

公共组织的内部绩效是公共组织实现外部绩效的内在前提。

公共组织的内部绩效表现为：针对公共组织目标的科学而及时的决策；良好的工作纪律和健全的管理体制下的公共组织资源的有效利用；通过人性化的管理方式所取得的学习与创新效果；公共组织成员的自我实现和成就感；优秀的公共组织文化塑模的人格魅力等等。

（2）外部绩效。

公共组织的外部绩效指公共组织管理过程所实现的公共组织外部社会效益。

公共组织的外部绩效是公共组织内部绩效的外在实现。

公共组织的外部绩效表现为：（A）维护了公共安全。

国际关系上，表现为抵御了外来军事侵略，打击了偷盗或泄露政治、经济、军事、科技等方面机密的间谍行为，增强了与国际的安全合作，打击了国际犯罪等。

国内方面，表现为维护社会治安和公共秩序、减少事故发生率、查处侵犯公民和社会权利的各种违法犯罪、提高公民和社会安全感等安全工作方面的工作成。

（B）提高了人口素质。

表现为平均预期寿命、受教育程度、技术人员比例、医疗水平等方面的进步。

（C）促进了经济发展。

表现为社会产业结构水平的提升、经济效益的提高、国民生产总值和国民收入的提高等。

（D）促进了社会和人民生活的进步。

表现为教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业的发展，城市化水平、社会保障水平、脑力劳动者占社会劳动者的比重、人民群众生活质量的提高等。

（E）健全的公共组织体系是公共管理过程的组织基础，是制约公共权力背离其“公共性”的机制基础。

公共权力的“善用”是社会共同体一直追求的目标。

人们设计了“分权制衡”、“立法限权”等模式，但公共权力的滥用与腐败问题仍是一个痼疾，于是公共管理试图通过建立政府、市场和市民社会三个领域的良性互动来实现“以社会制约权力”的目标。

2．高绩效组织的特点在公共管理过程中，创立高绩效的公共组织是公共组织管理所追求的主要管理目标。

一般认为，一个高绩效的公共组织应具有以下特点：（1）可行的公共组织目标体系。

公共组织的目标体系是公共组织及其成员的“导航灯”，是组织聚合力和组织行为动力的内在源泉。

公共组织的目标体系按其功用可分为：组织总目标、组织分目标和个人目标三个层次。

组织总目标是公共组织的战略目标，是组织高层决策的结果。

组织分目标是组织的部门目标，是总目标的分解落实，是实现战略目标的具体步骤。

个人目标是组织目标和个体化之间的结合，是操作性强的日常工作目标，是组织成员行为动力系统的有机组成部分。

明晰的、具有层次性的公共组织目标体系可以促进组织结构和权责关系的合理化，为建立公平、客观的考核打下基础，增强组织的协调整合能力，激发组织成员的竞争与合作意识。

（2）合理化的权责结构体系。

通过适当的权责划分，建立合理的权责结构体系，特别是对于情况变化快、需要灵活处理、更多地依赖执行者的主动性和创造性的工作，应将中小层次的决策权采取临时授权或制度化的授权方式进行“权责一致”的权力赋予，这样可以有效地促进公共组织绩效的提高。

例如，现代组织管理中的组织结构扁平化的设计即是为了有效地赋予组织成员决策权，以提高组织成员的参与意识，激发组织成员的主动性和创造性。

（3）人性化的人事管理范式。

强调对工作人员的心理关怀，运用社会心理学规律，使他们对组织有归属感，将组织的工作当做自己的事业，既遵守工作制度与纪律，又能动地发挥积极性、创造性。