波兰市政债券的演进历程及其对中国的启示
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Gansu Finance／甘肃金融/◎杨雪非／文波兰市政债券的演进历程及其对中国的启示我国正处于地方政府发行债券探索的关键时期，借鉴波兰的成功经验，可在宏观上的法律制度以及微观上的机制设计上加强我国市政债券的管理。
导言上世纪80年代末90年代初，波兰经历了严重的经济衰退。
不成功的经济体制改革导致国内经济形势恶化，地方政府入不敷出。
与此同时，1989年波兰政治经济转型后，经过独立自由的地方选举，新成立的地方政府拥有财政自治权的同时也要对地方建设承担更大的资金压力。
作为这一时期地方政府的主要贷款来源，1990年成立的波兰环保基金由于其自身的局限性越来越难以满足地方政府融资的需要，除了商业贷款，波兰政府不得不寻求更加广泛的融资渠道，市政债券便是其中之一。
从1993年波兰允许地方政府发行债券开始，到目前已有二十多年的发展历史，波兰市政债券经历了几次的大小波折后最终趋于稳定，对波兰地方建设尤其是加强基础设施建设以及规范金融市场投融资秩序起到了一定的作用。
作为同样经历过经济转型的发展中国家，波兰市政债券的发展经验对我国具有借鉴意义。
尤其是在2014年9月1日我国通过了《预算法》修正案，允许省、自治区和直辖市政府发行债券之后，尽管对于我国是否应该允许发行市政债券的问题，学术界一直存在争议，但现实情况是，近年来我国各级地方政府在控制和化解地方性债务风险方面的任务越来越紧迫，市政债券是否可以作为一种更透明、更规范的融资渠道来降低城市政府的财政金融风险，值得探究。
而波兰市政债券的发展历程可为这场讨论提供一些可资借鉴的重要参考。
本文首先回顾了上世纪90年代至今波兰市政债券的发展历程，然后分析促进其发展的三个重要条件：财政分权改革、关于市政债券的法制规范以及欧盟的协助，最后在讨论中国发行市政债券必要性的基础上指出了波兰市政债券在管理方面的经验借鉴。
波兰市政债券的发展历程1989年波兰开始了由计划经济体制向市场经济体制转型的历程，中央政府通过一系列措施加大对地方政府的经济分权，如税制改革、重新规划地方财政体制，同时进行的还有1991年通过的证券与共同基金交易法案赋予地方政府举债权。
如1990年成立的波兰环保基金与1991年成立的波兰环保银行贷款是地方政府在这一时期的最主要的市政融资来源。
但是，由于这些贷款来的资金只能用于环境方面的建设与改造，具有明显的局限性，地方政府要在不断加快除环保以外的投资建设的步伐，不得不寻求更有效的融资工具。
波兰中央政府通过市政发展署（MDA ）调查地方政府对发行债券的能力与兴趣，并确定需要发行债券的政府范围。
在美国国际开发署与世界银行、欧盟的共同帮助下，在波兰建立了国家金融基础设施体系，为波兰发行地方债券提供技术性援助。
于是，1993年，波兰出台了市镇融资第25项法案，规定在基础设施的建设和实施中扮演主要角色的地方政府（乡级政府）有权发行市政债券，同时法律也严格限定了地方政府累加债务的限额，但除此之外，没有做出其他更加细致的规定。
这一年里，为了满足有限的市场需求，在交易市场中仅出现了三支市政债券。
为推进1997年重新规划行政区划并正式成立地方自治政府的改革做29铺垫，波兰通过立法进一步放开了发行债券的主体范围，1995年6月29日债券法案正式规定“地方自治单位”的乡、县、省政府、这些自治单位的联合体以及首都华沙都是债券的发行主体，并规定了债券的发行、转让、收购以及赎回原则和方法。
这部关于地方政府发债较为明确的法律是波兰市政债券发展真正意义上的制度起点。
但是除了这部债券法之外，波兰没有出台其他配套的法律条文，例如监管条例或风险防范条例等。
至1995年，地方政府仅发行了收益型债券的其中一种即房屋私有化债券。
由于缺乏发行经验以及发行制度，地方政府对这种新型融资工具的选择还是比较谨慎的。
在1995年债券法的制度框架下，1996年波兰共有10个地方政府发行市政债券。
1994年中央开始对地方进行财政分权改革，但直到1999年才通过《地方政府财政自治权法》，这一期间中央对较大地方政府的分配资金减少，税制改革也没有及时跟上步伐。
迫于对基础设施建设与改造的筹资压力，较大的乡级政府（如奥斯特鲁夫、格丁尼亚）开始对市政债券这种新型融资工具感兴趣。
这一时期，发行的市政债券并没有类别之分，通常都是一种债券在一次性发行完毕后地方政府筹得大量的资金，所以发行的过程对于大型乡政府的代发银行来说既简单又快捷。
但是对于小型的自治政府来说就遇到困难了：他们发现难以有效利用这些在短时间内筹集而来的大量资金，同时也发愁债券到期后如何保证充足的资金来赎回市政债券。
并且，每年必须支付一次利息对于偿还能力较弱的小政府来说也是一种压力。
另外，较小的政府在基础建设上的资金来源一直依赖于中央政府的拨款。
基于以上原因，对于市政债券的发行主体来说，在波兰普遍将其误解为一种不灵活的融资工具，只适合用于大型地方自治实体。
但是，这种不利于市政债券发展的误解随着债券种类以及发行方式的增加而逐渐消失，例如地方政府开始分类推行一系列的市政债，用以适应投资周期的变化，或是针对需要资金的投资项目上发行特定的债券，并根据债券发行方的潜在财政能力来制定债券赎回方式。
从这些改变都可以看出，地方政府对市政债券的发行更加灵活，小政府也逐渐加入发行主体的行列中。
由于法律规定政府通过发行债券筹集的资金必须用于城市的基础建设。
从1996至1999年，大小地方政府通过发行市政债券筹集而来的资金主要去向有：道路建设、公共基础设施、游泳馆与体育中心、地方交通系统、教育以及房屋建设。
1998年波兰开始进行行政区划改革，将原来的省、乡（镇）两级建制重新恢复到原来的省、县、乡（镇）三级建制，在全国共设16个省、373个行政区（包括65个县级市和308个县）和大约2500个乡（镇），新机制于1999年1月1日启动。
在这三级地方自治实体之间不存在相互从属关系（如乡不从属于县与省，同样，县也不从属于省），所有地方自治实体都自行解决当地的融资问题。
在波兰，真正意义上的地方政府是乡、县政府，而省政府是地区政府单位。
自行政区划改革后，波兰地方自治政府因要完成法定的投资任务，产生了大量的预算赤字，导致地方需要寻求例如外债、信贷、发行市政债券等方式筹资。
2000年，地方政府将通过发行市政债券筹集的资金主要用于城市的管道建设、下水道系统建设以及发展地方教育等。
与2000年之前相比，地方政府对于城市基础建设的主要投资方向没有变，但是加大了对环境保护的重视。
市政债券这一新型融资工具对地方的建设做出的贡献逐渐清晰起来。
虽然从这两年市政债券对于地方政府来说发挥越来越大的作用，但从地方自治单位的债务结构来看，它仍然不是最重要的可偿还资金来源，最主要的是资金来源是信贷，包括商业贷款与外债。
另外，发行市政债券的主体范围也有不断扩大的趋势，市政债券发行主体数量有小幅增加。
在发行方式上，波兰超过80%的市政债券都是面向非公开市场发行，这种私募的方式对债券发行人以及个人投资者带来过多的限制，例如，在发行过程中债券的购买者必须少于300人，那么发行组织者在考虑发行成败与利润的基础上必须非常谨慎地选择发行市场。
因为购买主体的局限性，私募最终导致市政债券市场缺乏流通性、信息不透明以及缺乏统一规范的发行程序等问题。
并且，许多地方政府在准备和组织发行时，因缺乏对债券发行规模和结构的专业知识，多数发行主体都会向专业机构寻求帮助，或者将发行工作委托给债券发行组织者。
这些准备工作在无形中增加了市政债券的发行成本，因此，在这一时期里，相比之下如果有其他更好的融资手段（如信贷），波兰地方政府都会加以考虑。
然而，令人欣慰的是，波兰自从2004年5月加入欧盟后，市政债券的发展站在了一个新的高度。
欧盟对波兰市政债券市场最为显著的帮助是提供了大量可利用的结构性资金，以刺激市政债券市场的改良，但是这些管理方面的改良并没有解决30/2015年第10期市政债券缺乏流动性的问题。
从2008年中期开始，波兰市政债券的市场价值猛然上升，步入了“债券繁荣时期”。
对此，欧盟的作用不容小觑。
欧盟在2006年制定了2007-2013年经济发展的财政展望框架，即欧盟凝聚政策（Cohe⁃sion Policy）。
2007-2013年，波兰总计从欧盟获得673亿欧元的资金，占欧盟凝聚政策（Cohesion Policy）支出的19%，成为该政策的最大受益者。
这些资源全部用于执行波兰2007-2013年度的国家凝聚战略（NSRF），该凝聚战略是根据欧盟凝聚政策的主要目标指南制定的。
该战略的特定目标之一就是建设现代化的技术基础设施，增强波兰和各个地区的竞争力，在欧盟2007-2013年发展目标带来的影响以及凝聚基金的支持下，波兰地方政府加大发行市政债券的力度，并将筹集来的资金更多地分配到对环境、地方交通系统、道路建设以及排污设备等科技性研发的投资中去，目的是为了达到欧盟对于相关领域的标准要求。
在制度规范方面，2012年3月，波兰签署了欧盟新“财政条约”，愿意与欧元区成员国一起接受严格的财政纪律监管。
该条约无疑将波兰置于更严的财政约束的监管中，改善波兰公共财政可持续的状况，为地方政府市政债券的发行创造了良好的制度条件。
波兰为承办2012年欧洲足球锦标赛所做的准备也推动这一时期市政债券的发行。
这次赛事由波兰四个县级市承办，所有必须新建或改善的基础设施都靠发行市政债券来进行融资。
在2010年波兰市政债券发行总量里有30%是为欧洲杯的举办而准备。
值得一提的是，首都华沙以10亿兹罗提成为了发行量最大的城市。
从2009年9月30日开始，地方自治政府在发行市政债券时可以利用一种新的交易平台即债券交易市场，这也是在“债券繁荣时期”促进波兰市政债券发展的另一个不可忽视的关键因素，这种在欧盟以及一些发达国家的帮助下新建立起来的二级市场由华沙证券交易所进行操作，在这个平台上，其市政债券的发行对象是散户投资者，解决了波兰市政债券长期以来缺乏流通性的问题。
然而，2009年二级市场的建立并没有为波兰市政债券带来持续的高速增长，“债券繁荣时期”在2011年下半年随着市政债券市场价值的下降暂告一段落。
从2012年第一季度开始，波兰市政债券的发展速度开始放缓，2012年比2011年仅仅增加了9%，在这两年里多的时间里都处于一种平稳发展的阶段。
这种缓慢的发展对于波兰来说是一种更加理性的发展状态。
其中的一部分原因是波兰市场经济的成功转型并经历二十多年的发展，非政府债券市场（如企业债券与银行债券）的发展速度超过市政债券市场发展的速度，同时，地方的基础设施建设也日趋完善，市政当局逐渐放缓对地方道路建设、公共交通系统以及排污系统等工程的投资力度，市政债券的发行量不再是以一种突破性的速度增长，而是更加平稳的进行。
