互联网时代政府处理公共危机的模式和解决路径
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能力。
的制约。而单个的公民依靠自身力量，是无法长时间 大范围传播言论，难以形成强大的舆论，互联网的出 现，由于其虚拟性、广泛性、自由性等特点，使单个 公民串联起来，形成舆论就有了可能。公共簏机发生 后，要想彻底封锁信息不啻于缘木求鱼。网站运营商 出于商业考虑，他们既不能完全得罪政府，也不能完 全得罪网民，而这种矛盾心态使得他们的行为对政府 和网民两头都是游移的，这种游移也就给了言论自由 以一定的可能。以瓮安事件为例，几乎所有网民都强 烈谴责瓮安县政府垄断信息的做法，持续不断地要求 自由调查真相，使得网络运营商即使全力以赴也来不 及删贴，为反驳传言帖子，瓮安县＿不得不组成了专门 的工作组，抽调了十几名人力每天对失实信息跟贴澄 清，黔南州每个县、市宣传部也都组织了５名网评员， 每天根据新华社消息和公开发表的材料，以跟帖形式 引导网络舆论。这样对待网络舆情的方式，看似积 极，实则笨拙。由此可见，互联网的舆论力量，成为 公共危机处理的重要推手。 ３．３信．ｇ－发布不及时和不真实 在公共危机处理中，政府及时地发布真实信息， 不仅可以发挥消除不确定性因素的积极作用，为公共 管理提供通畅的沟通渠道和管理助手；信息由于隐瞒 或虚假而误导公众，同样可以成为阻碍正确公共决策 的消极力量。在危机事件初始阶段，人们往往束手无 策，会比平日更强烈地信任、依赖和追随政府发布的 信息。因此，在处理公共危机过程中，政府及时、准 确地发布信息就显得至关重要，封锁信息或许可以使 事态控制在一定范围和一定程度之内，但同时给民间 虚假信息提供了很大的生存空间，特别是在互联网时 代，虚假信息的传播数量和速度更是以前难以企及 的，民众听不到官方信息，就会被迫听信虚假信息， 进而严重影响危机事件的处理结果；而政府自己发 布虚假信息，一旦被揭露和戳穿，将使政府失信于民 众，使公共危机变得更加复杂化。因此，政府能否做 到既让民众正确了解相关信息，又能引导民众向有利 于危机解决的方向发展是考验一个政府处理危机事件 成熟与否的关键，对于妥善处理公共危机将起到重要 作用。 ３．４政府部门之间信息共享机制不健全 由于公共危机来势迅猛，特别是在发生初期，政 府还来不及组建强有力的危机公关小组，对各项工作 进行协调指挥，而各相关部门对于信息公开的认识、 形式、范围以及信息收集来源等方面存在较大的差 别，使得各自公开的信息之间缺乏统一性和协调性，
收稿日期：２００９．６．１２ 作者简介：王伟（１９７６一），男，无锡市公安局经侦支队民警，东南大学经济管理学院２００８级ＭＢＡ硕士研究生
・９０・
万方数据
总第１５期
６，２００９，Ｎｏ．０２
网络安全
Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ
中国公共安全・学术版
Ｃｈｉｎａ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ａｃａｄｅｍｙ Ｅｄｉｔｉｏｎ
啬恩釜恭意急：０蓼爨。ｄ。ｍｙ
总第１５期
Ｅａｉｔｉ。ｎ
Ｎ。ｔｗ网。络ｒｋ安Ｓｅ伞ｃｕｎｔｙ
６，２００９，Ｎｏ．０２
互联网时代政府处理 公共危机的模式和解决路径
王伟 （无锡市公安局经侦支队，无锡，２１４００２）
【摘要】互联网时代下，各类公共危机事件日趋复杂，对政府的处理能力提出了新的挑战，将直接关系到政府自身形象和公 信力。正确认识和掌握公共危机的特点和规律，及时纠正危机处理中的观念误区和弥补制度缺陷，探讨推进公共危机处理模 式和解决路径，将对政府提升公共管理整体水平有着积极意义。 【关键词】互联网；政府；公共危机；信息；沟通 【中图分类号】Ｘ９１３ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７２２３９６［２００９］１５—００９０—０４
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万方数据
Ｃｈｉｎａ
中国公共安全・学术版
Ｐｕｂｌｉｃ
Ｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ａｃａｄｅｍｙ Ｅｄｉｔｉｏｎ
Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ
网络安全
总第１５期
也损害了政府信息的
决公共危机无关的信息，甚至是一些不准确的、不合 适的或者是充满敌意的信息；另一方面，可以保证民 众对于危机有充分的知情权，消除民众对于公共危机 的恐惧、不安和消极态度。因此，信息沟通渠道应是 透明的、快捷的、无障碍的，召开新闻发布会、民意 代表座谈会、网络在线交谈，都是很好的沟通工具。 重庆市委书记薄熙来召开民意代表座谈会，宿迁市委 书记张新实写博客自揭家丑，常州市长王伟成在论坛 上发贴回复网友问题，使互联网成为一个民意交流平 台，疏通了官民沟通渠道，为政府在公共危机预防和 处理中如何建立利益表达和利益均衡机制树立了一个 典范。 ４．２创造更对称的非对称信息系统 在处理公共危机过程中，政府比民众更了解各种 相关信息，掌握更多信息资源的政府可以通过向信息 匮乏的民众传递可靠信息，从而占有优势地位，拥有 信息较少的民众也会努力从政府获取信息，由此造成 了信息不对称现象。当公共危机来临时，非官方信息 在一定程度上可以弥补信息不对称的问题，但容易造 成民众的恐慌和对政府的不信任感。要想减少信息不 对称对政府危机管理产生的危害，政府必须在信息处 理中发挥强有力的作用，根据危机进程采取不同的策 略，通过有步骤、有选择地发布信息来增加民众对政 府的认同感和信任感。这些措施往往是人为的，目的 在于引导非官方信息靠拢官方信息，虽然这种做法实 际上并未缩小民众和政府之间的信息非对称性，但是 这种非对称信息被政府通过宣传等手段对称化了。 ４．２．１危机潜伏期措施 应该强化内在性信息，使得民众对组织有一个 先期的认识和了解，可以采取加强面向民众的危机应 变知识宣传，树立政府高效危机处置能力的形象等手 段。当危机来临的时候，民众就有足够的信心和能力 应对危机。但在危机潜伏期，由于危机事件还未真正 爆发，因此应该减少结构性和调节性的信息，否则会 造成民众不必要的恐慌。 ４．２．２危机爆发期措施 政府应该把信息发布的内容转移到结构性信息上 面，．这个时候应该减少内在性的信息内容，因为这不 是当前公众应变危机所急需的内容，而应强化公众如 何应对危机的信息，也就是结构性信息，吸引公众把 注意力集中到解决公共危机上面来，让公众感受到自 己参与到政府的行为决策中而产生归属感和认同感。 ４．２．３危机延续期措施 危机沟通的重点转移到了调节性信息上面，民众
制，全面、系统、及时获取有关信息，并开展相关分 析，抢先在危机爆发之前采取行动，尽量减少危机带 来的损失，也使得公众对即将发生的危机有足够的认 识和准备。 ２．２危机爆发期，具有伤害性的事件发生并引发 危机 政府对危机暂时失去控制力，危机将会在社会 面蔓延。危机处理主要任务是必须启动危机处理应急 预案，采用有效的处理方法、及时进行内外部信息沟 通、进行危机评估和优化社会资源配置，尽可能遏制 危机的扩大和减少危机的负面作用。 ２．３危机延续期，危机的影响持续，同时也是努 力消除危机的过程 政府逐渐恢复对危机的控制，民众由恐慌逐渐转 为理智。危机处理主要任务是保持应急措施的有效性 并尽快恢复正常秩序。 ２．４危机结束期，危机事件已经完全解决 危机处理主要任务是对整个事件处理过程进行调 查评估并从事件中总结经验教训，关键在于善后学习
引言
近年来，我国频频发生公共安全事件，尽管起 因和责任不尽不同，但由于互联网这个无疆域全时空 传媒工具的介入，每个人都能参与到监督和调查活动 中去，并能向特定对象发表评论和质疑，导致事件处 理过程和结果成了关注焦点，事件真相本身却退而其 次，在某种意义上来说，重大突发事件的处理实际上 就是政府部门的公共危机处理。特别是在当今的互联 网时代，对于由自然灾害和人为因素引起的突发性事 件，如果政府处理得当，就可以在短时间内尽可能的 减少损失，并提高在民众中的威信，如果处理不当就 会产生“牛鞭效应”，让公民直接而深刻地感受到政 府运转效能的低下，严重丧失政府的公信力；对于由 社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会 失衡和混乱，公共危机处理的重要性更是毋庸多疑。
１、公共危机的特点
在现代社会中，公共危机的发生已经成为社会生 活中一种常见的现象。归纳起来主要特点有： １．１突发性： 一般情况下，危机的发生往往是突然性的，发
２、公共危机的生命周期及处理模式
２．１危机潜伏期，线索显示有潜在的危机可能发生 在触发危机的事件发生以前，就有一些征兆显 示危机有可能发生。危机处理主要任务是建立预警机
４、公共危机解决路径
危机＝危险＋机会，公共危机固然有危害性的负 面效果，但危机中也蕴藏着机会和转机，只要善于把 握，危机也可成为促进制度和政府变革的巨大力量， 塑造政府“立党为公、执政为民”的正面形象。 ４．１建立畅通的信息沟通渠道 许多官员担心，在没有把事情调查清楚之前就沟 通信息，反而会令危机的辐射范围扩大，如果处理不 慎，就有可能会造成更大的社会恐慌和混乱。事实证 明，等到调查基本结束，公共危机已进入爆发期和延 续期，这时再与民众进行沟通为时已晚，并不是最有 效率的沟通方式。真正有效的信息沟通是赶在危机潜 伏期，也就是存在着显著的、潜在的问题的时候，就 与公众进行及时的危机信息沟通。在互联网时代，政 府通过畅通信息沟通渠道，一方面，可以削弱网络媒 体等第三方对危机信息的干扰，防止或减少一些与解
３、公共危机频发的原因
３．１公共危机重视程度不够 公共危机虽然发生几率极小，并最终能得到控制 和消除，但是爆发突然、传播迅速、危害性大。危机 管理的核心在于平时，在于预防，而不在于出现了危 机之后的力挽狂澜。出现了危机之后再去应对是一个 方面，但更重要的方面是建立起危机应对机制。在许 多负面典型案例中，一些政府官员的敏锐性比较差， 在日常行政过程中对危机管理的认识不足，危机出现 时就会措施无力，政府和民众都会存在侥幸心理。在 这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。 石家庄市政府在处理三鹿奶粉事件中，从８月２日至９月 ９日长达一个多月时间内，放弃了事态还处于问题阶段 时主动控制的权利，选择了捂盖子而非主动通报处理 进程，对各种传闻充耳不闻，也不见正面澄清，而是 任其流传蛊惑人心，最后在新闻媒体和网络舆论监督 下一退再退，导致问题恶化为危机。民众的侥幸心理 一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极 度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身 更为严重。 ３．２互联网的舆论力量 在现实社会，舆论力量主要依靠传统媒体，而 传统媒体又是党的喉舌，受到法律、纪律和新闻道德
的制约。而单个的公民依靠自身力量，是无法长时间 大范围传播言论，难以形成强大的舆论，互联网的出 现，由于其虚拟性、广泛性、自由性等特点，使单个 公民串联起来，形成舆论就有了可能。公共簏机发生 后，要想彻底封锁信息不啻于缘木求鱼。网站运营商 出于商业考虑，他们既不能完全得罪政府，也不能完 全得罪网民，而这种矛盾心态使得他们的行为对政府 和网民两头都是游移的，这种游移也就给了言论自由 以一定的可能。以瓮安事件为例，几乎所有网民都强 烈谴责瓮安县政府垄断信息的做法，持续不断地要求 自由调查真相，使得网络运营商即使全力以赴也来不 及删贴，为反驳传言帖子，瓮安县＿不得不组成了专门 的工作组，抽调了十几名人力每天对失实信息跟贴澄 清，黔南州每个县、市宣传部也都组织了５名网评员， 每天根据新华社消息和公开发表的材料，以跟帖形式 引导网络舆论。这样对待网络舆情的方式，看似积 极，实则笨拙。由此可见，互联网的舆论力量，成为 公共危机处理的重要推手。 ３．３信．ｇ－发布不及时和不真实 在公共危机处理中，政府及时地发布真实信息， 不仅可以发挥消除不确定性因素的积极作用，为公共 管理提供通畅的沟通渠道和管理助手；信息由于隐瞒 或虚假而误导公众，同样可以成为阻碍正确公共决策 的消极力量。在危机事件初始阶段，人们往往束手无 策，会比平日更强烈地信任、依赖和追随政府发布的 信息。因此，在处理公共危机过程中，政府及时、准 确地发布信息就显得至关重要，封锁信息或许可以使 事态控制在一定范围和一定程度之内，但同时给民间 虚假信息提供了很大的生存空间，特别是在互联网时 代，虚假信息的传播数量和速度更是以前难以企及 的，民众听不到官方信息，就会被迫听信虚假信息， 进而严重影响危机事件的处理结果；而政府自己发 布虚假信息，一旦被揭露和戳穿，将使政府失信于民 众，使公共危机变得更加复杂化。因此，政府能否做 到既让民众正确了解相关信息，又能引导民众向有利 于危机解决的方向发展是考验一个政府处理危机事件 成熟与否的关键，对于妥善处理公共危机将起到重要 作用。 ３．４政府部门之间信息共享机制不健全 由于公共危机来势迅猛，特别是在发生初期，政 府还来不及组建强有力的危机公关小组，对各项工作 进行协调指挥，而各相关部门对于信息公开的认识、 形式、范围以及信息收集来源等方面存在较大的差 别，使得各自公开的信息之间缺乏统一性和协调性，
收稿日期：２００９．６．１２ 作者简介：王伟（１９７６一），男，无锡市公安局经侦支队民警，东南大学经济管理学院２００８级ＭＢＡ硕士研究生
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万方数据
总第１５期
６，２００９，Ｎｏ．０２
网络安全
Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ
中国公共安全・学术版
Ｃｈｉｎａ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ａｃａｄｅｍｙ Ｅｄｉｔｉｏｎ
啬恩釜恭意急：０蓼爨。ｄ。ｍｙ
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Ｅａｉｔｉ。ｎ
Ｎ。ｔｗ网。络ｒｋ安Ｓｅ伞ｃｕｎｔｙ
６，２００９，Ｎｏ．０２
互联网时代政府处理 公共危机的模式和解决路径
王伟 （无锡市公安局经侦支队，无锡，２１４００２）
【摘要】互联网时代下，各类公共危机事件日趋复杂，对政府的处理能力提出了新的挑战，将直接关系到政府自身形象和公 信力。正确认识和掌握公共危机的特点和规律，及时纠正危机处理中的观念误区和弥补制度缺陷，探讨推进公共危机处理模 式和解决路径，将对政府提升公共管理整体水平有着积极意义。 【关键词】互联网；政府；公共危机；信息；沟通 【中图分类号】Ｘ９１３ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７２２３９６［２００９］１５—００９０—０４
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万方数据
Ｃｈｉｎａ
中国公共安全・学术版
Ｐｕｂｌｉｃ
Ｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ａｃａｄｅｍｙ Ｅｄｉｔｉｏｎ
Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ
网络安全
总第１５期
也损害了政府信息的
决公共危机无关的信息，甚至是一些不准确的、不合 适的或者是充满敌意的信息；另一方面，可以保证民 众对于危机有充分的知情权，消除民众对于公共危机 的恐惧、不安和消极态度。因此，信息沟通渠道应是 透明的、快捷的、无障碍的，召开新闻发布会、民意 代表座谈会、网络在线交谈，都是很好的沟通工具。 重庆市委书记薄熙来召开民意代表座谈会，宿迁市委 书记张新实写博客自揭家丑，常州市长王伟成在论坛 上发贴回复网友问题，使互联网成为一个民意交流平 台，疏通了官民沟通渠道，为政府在公共危机预防和 处理中如何建立利益表达和利益均衡机制树立了一个 典范。 ４．２创造更对称的非对称信息系统 在处理公共危机过程中，政府比民众更了解各种 相关信息，掌握更多信息资源的政府可以通过向信息 匮乏的民众传递可靠信息，从而占有优势地位，拥有 信息较少的民众也会努力从政府获取信息，由此造成 了信息不对称现象。当公共危机来临时，非官方信息 在一定程度上可以弥补信息不对称的问题，但容易造 成民众的恐慌和对政府的不信任感。要想减少信息不 对称对政府危机管理产生的危害，政府必须在信息处 理中发挥强有力的作用，根据危机进程采取不同的策 略，通过有步骤、有选择地发布信息来增加民众对政 府的认同感和信任感。这些措施往往是人为的，目的 在于引导非官方信息靠拢官方信息，虽然这种做法实 际上并未缩小民众和政府之间的信息非对称性，但是 这种非对称信息被政府通过宣传等手段对称化了。 ４．２．１危机潜伏期措施 应该强化内在性信息，使得民众对组织有一个 先期的认识和了解，可以采取加强面向民众的危机应 变知识宣传，树立政府高效危机处置能力的形象等手 段。当危机来临的时候，民众就有足够的信心和能力 应对危机。但在危机潜伏期，由于危机事件还未真正 爆发，因此应该减少结构性和调节性的信息，否则会 造成民众不必要的恐慌。 ４．２．２危机爆发期措施 政府应该把信息发布的内容转移到结构性信息上 面，．这个时候应该减少内在性的信息内容，因为这不 是当前公众应变危机所急需的内容，而应强化公众如 何应对危机的信息，也就是结构性信息，吸引公众把 注意力集中到解决公共危机上面来，让公众感受到自 己参与到政府的行为决策中而产生归属感和认同感。 ４．２．３危机延续期措施 危机沟通的重点转移到了调节性信息上面，民众
制，全面、系统、及时获取有关信息，并开展相关分 析，抢先在危机爆发之前采取行动，尽量减少危机带 来的损失，也使得公众对即将发生的危机有足够的认 识和准备。 ２．２危机爆发期，具有伤害性的事件发生并引发 危机 政府对危机暂时失去控制力，危机将会在社会 面蔓延。危机处理主要任务是必须启动危机处理应急 预案，采用有效的处理方法、及时进行内外部信息沟 通、进行危机评估和优化社会资源配置，尽可能遏制 危机的扩大和减少危机的负面作用。 ２．３危机延续期，危机的影响持续，同时也是努 力消除危机的过程 政府逐渐恢复对危机的控制，民众由恐慌逐渐转 为理智。危机处理主要任务是保持应急措施的有效性 并尽快恢复正常秩序。 ２．４危机结束期，危机事件已经完全解决 危机处理主要任务是对整个事件处理过程进行调 查评估并从事件中总结经验教训，关键在于善后学习
引言
近年来，我国频频发生公共安全事件，尽管起 因和责任不尽不同，但由于互联网这个无疆域全时空 传媒工具的介入，每个人都能参与到监督和调查活动 中去，并能向特定对象发表评论和质疑，导致事件处 理过程和结果成了关注焦点，事件真相本身却退而其 次，在某种意义上来说，重大突发事件的处理实际上 就是政府部门的公共危机处理。特别是在当今的互联 网时代，对于由自然灾害和人为因素引起的突发性事 件，如果政府处理得当，就可以在短时间内尽可能的 减少损失，并提高在民众中的威信，如果处理不当就 会产生“牛鞭效应”，让公民直接而深刻地感受到政 府运转效能的低下，严重丧失政府的公信力；对于由 社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会 失衡和混乱，公共危机处理的重要性更是毋庸多疑。
１、公共危机的特点
在现代社会中，公共危机的发生已经成为社会生 活中一种常见的现象。归纳起来主要特点有： １．１突发性： 一般情况下，危机的发生往往是突然性的，发
２、公共危机的生命周期及处理模式
２．１危机潜伏期，线索显示有潜在的危机可能发生 在触发危机的事件发生以前，就有一些征兆显 示危机有可能发生。危机处理主要任务是建立预警机
４、公共危机解决路径
危机＝危险＋机会，公共危机固然有危害性的负 面效果，但危机中也蕴藏着机会和转机，只要善于把 握，危机也可成为促进制度和政府变革的巨大力量， 塑造政府“立党为公、执政为民”的正面形象。 ４．１建立畅通的信息沟通渠道 许多官员担心，在没有把事情调查清楚之前就沟 通信息，反而会令危机的辐射范围扩大，如果处理不 慎，就有可能会造成更大的社会恐慌和混乱。事实证 明，等到调查基本结束，公共危机已进入爆发期和延 续期，这时再与民众进行沟通为时已晚，并不是最有 效率的沟通方式。真正有效的信息沟通是赶在危机潜 伏期，也就是存在着显著的、潜在的问题的时候，就 与公众进行及时的危机信息沟通。在互联网时代，政 府通过畅通信息沟通渠道，一方面，可以削弱网络媒 体等第三方对危机信息的干扰，防止或减少一些与解
３、公共危机频发的原因
３．１公共危机重视程度不够 公共危机虽然发生几率极小，并最终能得到控制 和消除，但是爆发突然、传播迅速、危害性大。危机 管理的核心在于平时，在于预防，而不在于出现了危 机之后的力挽狂澜。出现了危机之后再去应对是一个 方面，但更重要的方面是建立起危机应对机制。在许 多负面典型案例中，一些政府官员的敏锐性比较差， 在日常行政过程中对危机管理的认识不足，危机出现 时就会措施无力，政府和民众都会存在侥幸心理。在 这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。 石家庄市政府在处理三鹿奶粉事件中，从８月２日至９月 ９日长达一个多月时间内，放弃了事态还处于问题阶段 时主动控制的权利，选择了捂盖子而非主动通报处理 进程，对各种传闻充耳不闻，也不见正面澄清，而是 任其流传蛊惑人心，最后在新闻媒体和网络舆论监督 下一退再退，导致问题恶化为危机。民众的侥幸心理 一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极 度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身 更为严重。 ３．２互联网的舆论力量 在现实社会，舆论力量主要依靠传统媒体，而 传统媒体又是党的喉舌，受到法律、纪律和新闻道德
