提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力

提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力[摘要]建设法治国家，需切实提高各级国家机关公职人员特别是领导干部

运用“法治思维”和“法治方式”治国理政的能力。党的十八大报告中强调，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。文章以此为出发点，阐释“法治思维”和“法治方法”的涵义及内在要求，并在此基础上，探讨如何培养领导干部的“法治思维”，提高其运用“法治方式”的能力。

[关键词]法治；法治思维；法治方式

面对我国经济快速发展和社会急剧转型所伴随出现的种种社会矛盾，提高领导干部运用“法治思维”和“法治方式”的能力显得尤为重要。“法治思维”和“法治方式”这一全新论述的提出，将对领导干部的执政理念、执政方式和行为准则等诸多方面产生深远影响，并使其发生深刻变化。

一、法治、法治思维与法治方式

（一）法治

西方哲学家亚里士多德认为：“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[1]我国大多数学者认为：“法治是一种治国方略，是与“人治”相对立的，其基本意义是依法办事，强调法律应该得到普遍的服从和遵守。”可见，法治大致包括这样两个方面的含义：其一，有完备且良好的法律制度，即法制。法制是法治的前提，但法治不是法制的必然。其二，法律制度要得到普遍地服从和遵守，这就要求法治除了要具备完备且良好的法律制度外，还要有与法律制度相配套的法律运行机制，公权力受到制约，并且法治理念深入人心。可以说，法治是一个动态概念，它既包括法律制度，又包含着法治精神指引下的立法、执法、司法、守法等一系列法律实践活动。

（二）法治思维与法治方式

“思维”是人类借助语言，运用知识，通过一定的逻辑程序，以达成认识和实践的活动。人们通过思维，形成观念，获得认识，养成精神，最终体现为行动方式。[2]因此，对于法治的认知和实践活动，可称之为“法治思维”，而在这种法治思维指导下的行动方式，即为“法治方式”。具体而言，所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。所谓“法治方式”是指执政者通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方式、方法。[3]

“法治”、“法治思维”、“法治方式”的关系可以概括为“法治”是目标，“法治思维”是指导，“法治方式”是手段。“法治思维”突出治国理政的理念，着眼于思想层面；“法治方式”突出治国理政的准则，着眼于行为层面。可以说，“法治思维”和“法治方式”从思想和行为两个层面为实现“法治”指明了具体路径。

二、领导干部运用法治思维及法治方式的内在要求

在行政管理过程中，领导干部既要受法律约束，又要实施法律，一定意义上还要创制法律。这就要求领导干部具备较强的法治观念和法律意识，并且在守法、用法、执法等方面具备相应的能力。

（一）法治思维

对领导干部而言，只有树立法律至上、依法行使公权力的思维，才能有效地指导领导干部严格依据国家的法律、法规解决经济社会发展中存在的各种矛盾和冲突。

1.树立法律权威的思维。领导干部要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律权威，严格在宪法和法律范围内活动，不得有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权。卢梭说：“法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”若要将依法治国落到实处，必须树立法律至高无上的权威，使法律成为人们的信仰，溶入到血液中，落实到行动上。树立法律权威的观念，不是把法律束之高阁、顶礼膜拜，而是要把这种意识融入到日常工作生活当中，习惯于将法治作为一种生活的方式。

2.树立职权法定、权责统一的思维。第一，公权力的取得必须由法律设定。现代法治的本意旨在捍卫公民权利，抗拒公权力的不当侵扰。对掌握公共权力的领导干部来说则应当严格遵守“法无授权即禁止”的原则；第二，公权力的行使必须严格依据法律。公权力的取得不仅要法律授权，而且其行使也要在法律允许的范围内展开；第三，越权行为、违法行为必须承担相应的责任。权力要与责任对等，有多大的权力，就应承担多大的责任。行政违法要承担的责任分为政治责任和法律责任两类。政治责任是一种道义责任，是因从政的道德要求所必需承担的责任。而法律责任是指违反了国家的有关法律规定而依法定条件和法定程序追究的责任，包括刑事责任、行政责任和民事责任。要建立法治国家，仅有法律责任没有政治责任，或者仅有政治责任而没有法律责任，都不能形成完善的责任追究制度，二者必须同时具备，才能对公权力形成有效的制约。

3.树立依程序行使权力的思维。程序正义是实体正义的保障，因此依程序行使权力是依法治国的保障。第一，严格按照程序处理行政事务，自觉接受程序的约束。法定程序意味着行为过程的科学性和强制性，由此领导干部必须树立程序合法观念；第二，以程序公正来维护行为的合法性、合理性，而不是以结果来证明手段的正当性。执法应遵循目的的正当性、手段的必要性和法益的相称性原则，不能以结果来证明手段的正当性；第三，能够尊重相对人的程序性权利，充分听取相对人的意见。西方有法谚“任何一方的诉词都要被听取”。在《中华人民共和

国行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”这个规定，表明领导干部在做出行政决策以前，应当充分听取当事人的陈述和申辩；第四，能够正视因违反程序所带来的不利后果。凡是违法行为都必须追究法律责任，领导干部要承担因违反法定程序而产生的不利后果。（二）法治方式

只有领导干部首先做到用法律约束自己，规范自己的行为，做守法的表率，才能保证依法治国工作的顺利开展。

1.守法。作为国家机关的工作人员，领导干部要严格遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务。

（1）严格遵守法律，正确处理党的政策与法的关系。领导干部在日常工作中必须切实尊重法律、严格遵守法律，依法办事，正确处理党的政策与法的关系。第一，我国法治建设一定要坚持党的领导，这一点要毫不动摇，要充分发挥党在社会主义法治建设中的领导作用；第二，要严格区分党的政策与法的界限，一方面党的政策不能违反国家的各项法律法规，另一方面如果党的政策对如何适用法律作出了具体的规定，国家机关应该执行，如果党的政策是对法作出的补充、甚至是修改，那么只有该政策经过立法程序上升为国家法律，领导干部才有权、有义务执行，否则不发生法律效力。

（2）自觉接受监督。在一个法治社会，首先应当是严格吏治的社会，没有严格的吏治就无所谓法治。为了防止权力的滥用，领导干部作为公权力的享有者和行使者就必须接受监督。只有公权力享有者和行使者的滥用行为得到有效的控制，保证公职的纯洁性，才有可能使整个社会走上法治道路。正如恩格斯所说，“权力一旦被人性恶的一面所利用，造成的影响必然是负面的”。笔者认为，要想使监督落到实处，关键还在于权力的享有者和行使者要树立正确的权力观，养成自觉接受监督的习惯，对人民负责，权为民所用，心为民所系。

2.用法。用法即指运用法律，前已述及领导干部行使公权力的范围，包括立法、执法、守法三个方面，而每一个环节无不需要领导干部要准确理解和运用与工作相关的法律法规和有关政策。

（1）理解和运用法律法规的能力。领导干部不仅应了解行政法律法规的有关知识，而且应在储备法律知识的基础上具有理解法律法规的能力。因为只有真正理解了，才能准确把握，科学运用，指导工作实践。因此，领导干部应在充分理解法律法规的基础上，善于把法律法规知识合理、有效地运用到实际工作中去，并根据不断变化的环境，因地制宜地灵活运用知识。

（2）具有较强的依法办事能力。第一，领导干部应能够通过法律手段促进经济发展。适应依法治国的要求，领导干部应具备较强的依法办事的能力，善于依法管理经济事业，促进社会主义市场经济的健康运行；第二，公务员应善于运