论非政府组织在我国就业服务体系中的作用

２ＯＯ２年第６期　Ｎｏ．６　四ＪＩ１大学学报（哲学社会科学版）　Ｊｏｕｎｍｌ　０ｆ　Ｓｉ　Ｕｎｉｖｍ￣＇ｙ（Ｓｏ甜Ｓｄｅ￣ｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）　总第１２３期　Ｓｔｕｎ　Ｎｏ．１２３　

§管理科学研究§　

论非政府组织在我国就业服务体系中的作用　

王念星　，鲁若愚　，李永捷２　

（１．四ＪＩ１大学工商管理学院，四川成都６１００６４；２．成都市就业服务管理局，四ＪＩｌ成都６ＲＸ￣３２）　

【摘要】通过分析我国就业服务体系发展中存在的问题及其成因，结合当前政府、企业改革的发展趋　势，提出大力发展公益性、非强制、非层级的非政府组织（ＮＣＯ）来克服政府失灵、市场失灵，从而建立　

一个完善、高效的就业服务体系，并在可行性、组织建设和组织工作等方面给出具体设想。　［关键词】就业服务体系；政府失灵；市场失灵；非政府组织　［中圈分类号】Ｆ２４１．４　［文献标识码】Ａ　【文章缩号】１００６－０９＇６６（２０吆）０６－００４１一　

纵观全球经济发展的历程，各国政府普遍将　

控制失业、促进经济增长和稳定物价列为宏观经　济的三大目标，并采取有力的措施保证目标实　现。仅就控制失业而言，一个完善、高效的就业　

服务体系是劳动力市场发挥资源配置作用的主要　工具。但是长期以来，我国实施的是计划主导的　

保护性就业政策，低工资，高就业，企业执行单　

位福利主义。劳动者一旦就业，其工资、住房、　医疗、培训、养老甚至子女福利等同题皆由企业　

包办解决。这种行政命令指导的就业模式，不仅　牺牲了经济效率和企业经营活力，而且造成本应　

发挥基础性支持作用的就业服务体系畸形发展，　成长乏力，处于停滞不前的状态。　

一、就业服务体系发展中的问题及成因　

目前我国经济体制改革已进入攻坚阶段，在　产业和产品结构调整以及企业改革的过程中，劳　

动力资源的配置逐步市场化，随之就要求有一个　

市场化、高效率的就业服务体系去支持劳动力市　

场的发展。然而我国多年以来，一直实行计划分　配体制，面向市场的就业服务体系还处在始创　

期，存在很多缺陷，主要表现在以下四个方面：　

（一）起支持作用的基本制度建设落后　首先，与劳动力资源市场化配置相适应的法　

律、法规不健全，立法和执法手段不完善，就业　

服务体系的运行缺乏规范的指导，突出表现在一　些劳动力市场存在诸如“空头介绍”、“多头介　绍”等以欺诈骗取钱财为目的、　严重损害求职者　

利益的非法中介活动，这极大地影响了就业服务　体系的正常运转。其次，传统的将就业、福利、　保险三合一的体制排斥了竞争机制和激励机制的　

作用，使劳动力整体产生依赖心理和懒惰现象。　同时，目前正在建立中的社会保障制度还存在着　

很大不足，如保障基金来源比较单一．保障范围　狭小，基金提取比例低，多方管理与发放等。这　

样滞后的体制无法使劳动力放下包袱，实现跨地　区、跨行业的流动，主动进入市场竞争择业【ｌ】。　

再次，现行的人口管理制度，尤其是户籍管理制　

度制约了劳动力的流动，限制了劳动力市场上的　公平竞争，使不同性质户口的劳动者难以在就业　市场上处于同一起跑线。　’　

（二）价格机制的杠杆作用未充分发挥　

价格机制是无形的市场之手发挥作用的杠　杆，正是通过它来达到资源的优化配置，让物尽　

其用，人尽其材。但在我国’，由于历史原因，劳　

动力的价格—叫奇单地说就是工资，根本不能反　

［收稿日期】２ＯＯ２—０８—２６　［作者简介】王念星（１９７６－）　男，江西鹰潭人，四川大学工商管理学Ｉ究硕士研究生，研究方向：服务管理；鲁　若愚（１９５９－），男，ｉｎｔＪ￣ｌ仁寿人，ｉ￣ＩＪｑ大学工商管理学院教授；李永捷（１９∞一），’男，四川西昌人，成都市就业服　务管理局剐局长。

　维普资讯 http://www.cqvip.com ・４２・　四川大学学报（哲学社会科学版）　总第１２３期　

映劳动力本身的价值，使劳动力市场实际运行的　微观基础十分薄弱。典型的例子就是国有企业的　

工资体系由于传统低工资、高就业制度安排的影　响，劳动力的价格与其价值严重失衡，不能真实　

反映资源配置的均衡，这是国企陷入困境的重要　

原因之一。　（三）机构改革有待深化，服务意识有待加　

强　长期以来，就业服务机构是政府机构的一个　组成部分，它依附于整个计划指导体制，完成的　

是计划任务，市场意识淡薄，虽然有六项行业服　务标准，即“文明、公平、优先、高效、灵活、　

公开”。但我国劳动部门依靠行政手段，实行严　格的计划管理、统包统配的习惯管理思维，使得　劳动部门的不少工作人员仍然以居高临下的姿　

态、以管理者的身份出现在失业下岗人员面前，　并没有树立起市场经济所要求的服务意识，真正　想方设法地帮助他们。显然劳动力资源的配置应　当同其他稀缺资源一样，遵循市场机制的作用规　

律，让“无形的手”去代替“有形的指挥棒”。　因此我国就业服务机构改革应当走一条政企分　

开，独立化、市场化的道路。　（四）原有的就业服务体系从内容　形式到　

手段已不能满足市场经济发展的需要　随着市场经济走向繁荣，就业服务在内容、　形式、手段等方面有了许多新的、更高的要求。　

人们要求提供更快、更有效率的服务，同时一些　市场急需的新业务品种，诸如猎头、人才测评等　也有待发展，所以需要新的主体参与市场建设。　

如果我们对前述的种种缺陷进行归纳分析，　就会发现这些问题的产生与计划经济体制下政府　

行为所造成的影响是紧密相关的。传统计划经济　

的基本特征是整个社会经济活动以政府为核心。　政府既是国民经济发展的决策者，又是社会经济　活动的组织者和监督者，同时还是经营活动的直　

接参与者。它不仅是资源配置的中心，　以提高经　

济运行效率为基本目标，而且是实现社会公平的　主体，以全面增进社会福利为己任。但事实证明　

这种政府对社会经济全面负责的模式，其效果并　没有理论上预期的那么好。从微观上看，在计划　

经济体制下，整个经济活动的发生、发展及消灭　都取决于政府，企业实际上只是政府的附属物。　

企业没有自身独立的意志和利益要求，而只是政　府计划、决策的执行者和服从者。这就导致市场　

经济活动中的最重要的主体——企业缺位，随之　真正意义上的市场交换就少之又少　在这种条件　

下，市场经济的微观基础是不可能建立起来的。　而从宏观看，社会的生产、分配、消费、分工协　

作，社会的再生产和扩大再生产，社会生产过程　中的产业结构和生产力布局等经济运行的基本安　

排皆是单一的政府行为过程。其中占绝对支配地　位的是行政等级结构和纵向指令关系。政府制定　计划和政策的基本依据是政府偏好，价值上的均　

衡关系并不成为计划制定的依据和前提。政府集　

管理者、所有者和经营者等多重身份于一身，行　政命令普遍地用于对社会事务和政治事务的协　调，也自然而然地普遍用于对于经济活动的协　调［２】。这种行政管理模式不仅使经济运行陷入低　

效率循环，造成社会资源的巨大浪费，也使政府　对于社会经济管理长期处于顾此失彼的困境。　

工欲善其事，必先利其器，要想充分发挥劳　动力市场的资源优化配置作用，势必要先建立起　

一套完善、有效的就业服务体系。可是若仍以计　

划命令、行政思维这样传统的方法模式去构造市　场经济基础上的就业服务体系，显然是行不通　

的。所以笔者认为十分有必要针对新问题，就新　背景下就业服务体系的发展策略进行前瞻性创新　研究。　

二、市场失灵、政府失灵与非政府组织　

目前，我国正处于计划经济向市场经济过渡　的转型期，政府在资源配置行为中原有的核心地　

位必将让位于市场，这也就决定了原来在就业服　务体系中起核心作用的政府　其职能亦应作相应　

的转换　这时核心问题就出现了，即政府应该怎　

样发展适应新形势要求的就业服务体系？笔者认　为随着改革的逐步深入，其发展方向将是政府的　

行政职能大大减少　转而主要承担社会服务、监　督职能，亦即“小政府、大社会”的模式。在这　

一发展过程中，作为公共服务机构的就业服务体　系，承担着解决我国目前比较迫切的两个问题　

——再就业和农村剩余劳动力转移的艰巨任务，　

因其主要服务对象是社会弱势群体，所以带有很　强的公益性。同时在经济转型期，国家逐步失去　

其对社会公益事业资源的垄断。日益旺盛的社会　

对公益事业的需要与国家相关公益服务供给不足　维普资讯 http://www.cqvip.com ２ＩＤ吆年第６期　王念星，鲁若愚，李永捷：论非政府组奴在我国就业服务体系中的作用　・４３・　

两方面落差的不断扩大，使得公益领域首先出现　了动员民间力量参与公益事业的条件，而社会上　

普遍存在的对这类社会问题的敏感、关心、热情　

和积极参与的社会责任感，形成了巨大的社会压　力和精神资源，推动这些领域民间公益事业向前　

发展。因此笔者认为基于就业服务体系的公共服　务本质，其发展可以引入公益事业思维。具体来　

说，就是政府在构造新的就业服务体系时，可以　通过发展公益性的非政府组织去动员公民进行社　

会参与，降低解决各种问题的社会成本。　非政府组织（ＮＧＯ）是上世纪４０年代末提　出的，当时用来指那些非政府的和不把利润当作　

首要目标的社会组织，现在一般认为ｌｑＣ＿，Ｏ是一　种非营利的社会中介组织。它可以通过新的机制　

在市场与国家失败了的领域积极开展活动。　现在，人们普遍认识到市场机制是当今社会　

经济发展不可缺少的基础性调节机制，但它是利　

润驱动的，存在很大的局限性。１．市场竞争的　不完全：市场机制的运行会由于垄断和企业的短　期行为而扭曲，从而导致竞争窒息，效率下降。　２．市场机制难以实现社会公平：在各个社会中　

社会成员进入市场是不平等的，总会有一些社会　成员因诸如土地、性别、种族、宗教等因素被排　

斥在市场之外，或者在市场中处于不利地位。而　当人们完成活动离开市场时，效率上的成功将加　剧各社会成员间的不平等，其结果就是两极分　

化。３．市场机制中企业难以承担提供公共产品　的任务：因为它不愿承担不盈利的一些社会基本　

服务活动，另一方面也因为它缺乏足够的能力来　提供公共产品。４．市场体制难以实现发展的可　持续性要求：由于市场活动中的外部性，市场价　

格经常不反映市场活动的外部成本或收益，这就　会导致市场活动对自然资源的损耗和对生态环境　的破坏，给人类发展的可持续性造成巨大的威　胁【３Ｊ。再分析政府，虽然它可以致力于社会公益　

目标，但其内在的缺陷决定了在社会经济发展方　面同样具有局限性。１．国家的主观发展努力同　

以人为中心的发展要求有一定距离：以人为中心　实际上是以民众为中心。这客观上要求民众自己　

掌握自己的命运，自主地去从事社会发展活动。　而政府由于垂直等级式的体制，它是自上而下地　

分配资源，带有很大的强制性。在由政府主持的　发展活动中，民众往往只能充当被动的角色。２．　政府努力的低效率：政府体制具有权力集中化的　

趋势，权力的集中限制了各级官员的积极性和主　动性，对有创意、开创性的活动缺乏热情，缺乏　

首创精神。政府的计划和预算也缺乏伸缩性，这　往往使政府对社会经济发展中创新问题和突发问　

题反应迟缓。３．国家可能存在的不公正性：国　

家应当是为全体社会成员的利益服务，但是在实　际社会生活中，社会各个利益集团的争夺会影响　国家的行动，国家有可能会为某些人、某些社会　

集团所掌握，为少数人谋私利，从而导致国家非　

但不能促进社会平等，本身反而成为破坏社会平　等的根源　‘。　目前，企业要成为市场主体，就必须按市场