从日本的检察审查会制度看我国的人民监督员制度的完善_以制衡不起诉处分为中心

󰀁文章编号󰀂1002 6274(2008)03 063 05从日本的检察审查会制度看我国的人民监督员制度的完善 以制衡不起诉处分为中心

李!伟(中国人民大学法学院,北京100872)󰀁内容摘要󰀂日本的检察审查会是在二战后司法民主潮流的影响下,为制约检察官滥用不起诉处分制定的一项制度,自建立以来,对救济民众权利,制约滥用不起诉处分发挥着重要作用。我国的人民监督员制度是我国对以社会力量监督检察机关的一种有益探索,其重要职能之一就是监督不起诉处分的做出。为保障监督的有效性,我国应以日本的检察审查会为参照,完善人民监督员制度。󰀁关键词󰀂检察审查会!人民监督员!不起诉󰀁中图分类号󰀂DF73!!󰀁文献标识码󰀂A

!!作者简介:李伟(1981-),男,山东枣庄人,中国人民大学法学院博士研究生,研究方向为刑事诉讼法学。!!目的刑的兴起带来的对刑罚功能的深刻反思,以及犯罪势头的迅猛增长导致的对刑事诉讼效率的极大关注,引起刑事程序分流实践在世界范围内的广泛开展,而刑事程序分流之重要一环便是检察官起诉裁量权的扩大,实施不起诉处分的增多。然而,∀一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验#[1]P154,法律若不设置相应的制约机制,不起诉裁量权势必滥用,以致损害被害人的利益,进而影响司法机关的公信力,因此,各国都设置了一系列机制控制不起诉裁量权的行使。[2]其中,比较有特色的便是日本以检察审查会对检察官的不起诉裁量权予以制约,其与我国的人民监督员制度颇为相似,本文尝试以日本发展日趋成熟的检察审查会制度来对我国的人民监督员制度的完善提供参考。一、日本检察审查会制度的运作(一)检察审查会的设置按照日本∃检察审查会法%的规定,检查审查会设在地方法院及其分院所在地,全国共207个。检察审查会的成员由该审查会辖区内具有众议员选举权的国民中抽签产生11名成员构成,另有11名候补成员。通过选举,一人担任会长。检察审查员的任职为半年。检察审查会职权包括两方面:一是审查检察官不起诉是否适当;二是对检察业务的改进提出建议和劝告。检察审查会除了内乱、独占禁止法涉及的案件外,对其它案件均有审查权。(二)对不起诉监督的启动检察审查会对检察官不起诉处分的审查通过两种方式启动,但均为检察官做出不起诉决定处分后进行。第一种是控告人、检举人、请求人或者受害人向检察审查会提出申请,申请时应该以书面方式向做出不起诉处分检察机关所在地的检察审查会提出。提出没有时间限制,但是,对同一案件已经有检察审查会决定的,不能再次提出申请。第二种是根据职权进行,即没有申请人,检查审查会依据新闻、告密、或者其它无申请人的检举材料,经过审查会过半数委员(即6人以上)同意后,依照职权开始审查。(三)审查方式经检察审查会过半数同意决定,可以依职权开始审查。审查程序不公开进行,检察审查会审查的方式是从检察官提供的资料中,寻找与申诉材料中相关的证据,针对申诉材料中提出的疑问,分析检察官做出!第3期政法论丛No.32008年6月ZhengFaLunCongJun.10,2008不起诉处分决定是否符合案件的性质,是否符合法律的规定,然后做出审查结果。(四)审查结论审查结论有三种:不起诉正确、不起诉不正确、应当起诉。做出应当起诉评议结论的条件比较严格:应当起诉的评议结果必须由8名检察委员以上的多数才能决定,并且还应将理由附在评议书后,送交给管理监督检察官的地方检察厅的检察长。应当起诉和不起诉不正确的评议实质上是对检察官已处理的案件的一种批评。但这种评议结果法律上没有赋予其拘束力,检察官也没有必须按照评议书的意见履行起诉的义务。只有当检察长审查评议书后,认为应当按照评议的意见处理案件时,才正式提起公诉。在1989~1992年间,检察审查会每年平均做出∀不起诉不当#、∀应当起诉#决议为48件,其中检察官做出应当起诉为11件,起诉率为22%。[3]P11据1998~2002年统计显示,每年约有0.2%的不起诉案件被提请检查审查会进行审查。经审查后,认为应当起诉的约占5%~6%,但实际变更为起诉的仅为做出起诉决议的30%左右,起诉后约占90%的案件被法院判决有罪,其中不乏被判处惩役8年、10年这样的重刑。(五)检察审查会的作用及改革司法要充分发挥它的机能,就要获得来自国民的支持和理解。检察审查会制度将普通民众引入到诉讼程序中,有利于增强国民对检察权的信赖;被害人可以通过它发动对不起诉处分的审查,有利于救济被害人的权益;检察审查会成员的不确定性和独立于检察机关的运作模式,有利于制约检察机关滥用不起诉的权力。但检察审查会也有如下不足:1.检察审查会成员为一般平民,无法律素养,而且没有参加侦查程序,若说其判断比有专业素养的检察官高明,难以令人信服;2.检察审查会没有经费、人事保障,有容易为人操纵的嫌疑;3.检察审查会的决议没有法律上的拘束力,对检察官影响不大;[4]P3334.检察审查会审查不起诉局限于检察机关的材料,告诉人、被告人对程序的参与不够。针对这些问题,日本在近年的司法改革中提出强化检察审查会的职能,在2004年的∃刑事诉讼法%修改中,提出了对检察审查会的改革:[5]P52-54(1)聘请法律顾问,以补专业缺憾检察审查会审查检察官所为不起诉处分是否妥适时,认为有必要的,可以委托律师为法律顾问。进行再度审查时,应当委托法律顾问。受委托的法律顾问,受检察审查会会长之指挥监督,执行下述职务,但不得做出足以诱导检察审查会判断之不当行为。法律顾问的任务包括:&整理或解说与案件审查有关的法令及判例;∋整理案件事实认定上的或法律上的问题点;(与该案件争点有关证据的整理;)对上述问题陈述法律意见;∗辅助制作决议书;+其他的应检察审查员的要求发表意见。(2)细化责任,以保公正为确保审查及判断之公正,明确了有关检察审查员、补充员和律师顾问的义务以及违反义务时之解职、罚责等问题,而且,还对检察审查员为不正当接触行为设定了罚责规范。(3)赋予拘束力,以促效力当检察审查会做出应对案件进行起诉的决议时,检察官必须在三个月内对是否提起公诉进行研究,经研究,检察官仍然认为不起诉处分妥当的,必须将其理由向检察审查会做出汇报。检察审查会于再度审查时,应赋予检察官出席审查会议、就仍维持不起诉等事由陈述意见的机会,如果再做出应当起诉的决议,则具法律拘束力,对案件需提起公诉,交付审判。(4)明确决议后追诉实行方式检察审查会做出具有法律拘束力的应当起诉的决议时,应将决议书副本送交对该案件具有管辖权的地方法院。地方法院受理决议书副本后,就该案件,应指定律师负责担任提起公诉及实行追诉,指定律师的职权同于准起诉中被指定的律师。二、我国人民监督员制度对不起诉处分的制约我国最高人民检察院于2003年10月1日开始人民监督员制度的试点工作。随着这项工作的进行,最高人民检察院于2004年颁布了∃关于实行人民监督员制度的规定(试行)%(以下简称∃规定%),2005年!64!政法论丛2008年!颁布了∃最高人民检察院关于人民监督员监督∀五种情形#的实施细则(试行)%,人民监督员的一项重要职责就是对不起诉进行监督。(一)设置及人员组成根据∃规定%,在设置区域上为各级检察机关所在地,由各地检察机关根据一定条件,在机关、团体、企事业单位推荐的基础上,由检察长聘任,人民监督员的任期为三年,连任不得超过两届。实行人民监督员制度的人民检察院设立人民监督员办公室作为办事机构。(二)职权根据∃规定%,人民监督员职权包括两方面:一是对检察机关所直接受理的侦查案件所做出逮捕犯罪嫌疑人的决定而被逮捕人不服的和拟撤销的案件或做出不起诉处分的;二是对检察机关在办理直接侦查案件过程中的违法行为有权提出纠正。可见,我国的人民监督员制度只是针对直接受理侦查案件的不起诉处分监督,而日本并无太多的限制,我国人民监督员的监督范围窄于日本的检察审查会。(三)程序拟不起诉的,公诉部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后,应当在两日内审查完毕,认为书面意见和相关材料不齐备的,应当报经检察长批准后,要求承办案件部门补充移送;认为材料符合要求的,应当根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件的监督工作。案件监督人员确定后,承办案件部门应当及时将案件监督人员的名单告知本案当事人及其法定代理人,同时告知其有权要求人民监督员回避。人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行:(1)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据;(2)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况;(3)人民监督员可以向案件承办人提出问题,必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见;(4)人民监督员根据案件情况,独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式,按少数服从多数的原则形成表决意见,表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。(四)决议的效力检察机关并不必然按照人民监督员的决议执行以形成自己的最终决定,但如果不同意人民监督员决议的,应该由检察委员会集体讨论形成最终决定,人民监督员在不同意检察委员会决定时,可以向上一级检察机关提请复核,上一级检察机关必须复核并反馈结果。就人民监督员决议的效力而言,与日本检察审查会决议的效力相似,不必然改变或影响检察机关的决定。但在我国的人民监督员制度中,人民监督员在不同意检察委员会决定时,可以向上一级检察机关提请复核,上一级检察机关必须复核并反馈结果。(五)人民监督员制度评析人民监督员制度是解决检察机关直接侦查案件缺乏有效外部监督问题而进行的一项重要探索;是检察机关在现行法律框架内推进诉讼民主的有益尝试。人民监督员的独立评议制、表决制、多数票意见制等制度保障了人民监督员话语权的实现;人民监督员听取意见、提问、询问、讯问保证了程序参与的实现。但是,人民监督员制度也有一些缺限,具体如下:1.从监督主体上看,人民监督员的民主性不足。从人民监督员制度试行实践来看,各地基本上采取了主要在专业人士中选聘人民监督员的做法。这里的专业人士,既包括法律方面的专家、学者,也包括各级人大代表、政协委员,其中后者更成为人民监督员的主要构成部分。就全国而言,截止到2004年6月,共选任监督员8,366名,其中女性1,509人,少数民族609人,具有大专以上学历的2,206人,有法律工作经历的1,908人,人大代表3,073人,政协委员1,792人,[6]这种∀精英化#的人员选拔方式,与民众监督的取向是相悖的,而且多数是兼职,本身工作繁忙,能否抽出时间对案件进行全程监督,令人怀疑。而且,人民监督员虽然由其他单位推荐,但需要检察长聘任,检察机关对人民监督员的确定必然产生影响,在一定程度上,检察机关可以选择人民监督员,让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度,人民监督员在履行职责过程中,能否处于超然!第3期李!伟:从日本的检察审查会制度看我国的人民监督员制度的完善65!!的地位令人担心,这也使本来设计上的外部监督有转为内部监督的危险。2.从监督效力上看,人民监督员的制衡性有限。人民监督员的监督范围限于检察院的自侦案件,限制了人民监督员发挥作用的广度。人民监督员可以向承办人提出问题、可以旁听讯问及询问、可以听取有关人员陈述及律师意见,甚至可以要求上级检察院对案件进行复核,使得人民监督员的监督在一些程序方面具有一定的强制性,但是,不管怎样,案件的最终决定权在检察机关,人民监督员的表决意见只是检察机关在决策时必须参考的,并不具有诉讼法上的必然后果,所以人民监督员的监督缺乏应有的力度。3.从诉讼经济上看,人民监督员不利于诉讼效率的提高。根据∃规定%,目前案件监督工作应当在人民监督员办公室收到材料之日起7日内进行完毕,重大复杂案件监督期限可以延长至15日。同时,∃规定%明确指出,人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期间。上述规定意味着,在目前刑事案件办案期间普遍紧张的背景下,检察机关内部还必须腾出时间给人民监督员,处理不当,势必造成办案质量下降,形成不必要的资源浪费,增加额外的制度成本。三、我国人民监督员制度的完善司法民主是当今世界司法发展的潮流,对不起诉处分予以制约也是刑事诉讼机制完善的内在需求,人民监督员制度无疑顺应了这一趋势。它山之石,可以攻玉,借鉴日本的检察审查会制度,有助于完善我国新兴的人民监督员制度。(一)监督员:由精英到平民把人民引入到司法中来,就是为了发挥普通民众深谙常识的功能,运用他们的社会经验、常识理性以及正常的伦理观念纠正专业的偏执和悖谬,因此,当前的∀精英化#倾向是不足取的,人民监督员的选拔应从一定地域范围内的选民中随机选取。不宜对人民监督员的资格限定太多的条件,只为保障其良心和公正而设定排除性条件即可。为避免人民监督员的职业化,还应将其任期缩短至1年。(二)监督机构:由内部到外部为了实现监督的有效和公正,监督机构必须具有独立性和超然性,因此,人民监督员制度应从内部转向外部,与检察机关没有隶属关系或利害关系。所以,应改变由检察机关选拔人民监督员的现状,由人民代表大会来负责人民监督员的随机挑选,并由人民代表大会为人民监督员编制相应的预算,以保障其职权行使的顺畅。此外,应明确监督的组织化,&人民监督员实际上是以一个团体的形式来监督不起诉处分的,而非个人。由组织而非个人行使监督权,决议的做出应当是一定比例的集体的决定,不是个人或某些人的任意性意见。为保障决定做出的慎重稳妥,应改变人民监督员的结构,改目前的3人为8人以上(人数应为单数)。(三)监督范围:由自侦到公诉最高人民检察院制定的人民监督员制度虽然加强了对检察机关直接受理侦查案件的监督,但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇,这似乎与法律面前人人平等原则相悖,导致程序不公的出现。检察机关通过建立人民监督员制度,让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的,但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上。随着试点工作的开展,在取得经验和实效的基础上,将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上,体现程序公正的要求,实现救济的普遍性和制衡的广泛性。(四)监督时间:由事中到事后事中监督对诉讼效率的影响前已述及,事中监督还会影响检察官独立行使公诉权,我们应该借鉴日本检察审查会的做法,采取统一事后监督的方式,既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突,又保证了监督时间的充足性,有利于提高监督的质量,同时可以发挥当事人对程序的主导,强化对程序的参与。事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关滥行不起诉决定的效果。在人民监督员实施监督启动程序上,可以与日本检察审查会方式相同,采取申请开启和依职权自行开启。在依职权开启上,应该与日本检察审查会一样,受到必要的限制,避免其成为人民监督员个人的行为,而非整体性的监督。!66!政法论丛2008年!