4治理_公共管理的新图式

5东南学术62002年第5期23治理:公共管理的新图式蔡全胜

基金项目:国家自然科学基金项目(70073027)。作者简介:蔡全胜,厦门大学政治学与行政学系行政管理专业硕士,现任职于中国厦门外轮代理公司。

公共管理是运用公共权力管理公共事务以实现公共利益的过程、活动和方式。公共管理历史悠久,早在国家产生前,原始社会的成员便以氏族组织为单位管理集体生产、共同安全等公共事务。进入阶级社会后,公共管理在相当长一段时间内依附于政治统治,从根本上服从和服务于统治阶级的利益偏好和整体需求。近代社会中,公共管理的规模和范围日趋扩展,逐渐淡化了阶级统治的色彩,获得了相对政治统治的独立性。建立在政治)行政二分法基础上的官僚行政逐渐成为这一时期公共管理的主要组织形式。它将社会生活的方方面面都纳入到官僚组织的管理范围。20世纪70年代末,一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来,以追求/三E0为目标的新公共管理被概括为公共管理的实践模式。该模式主张,掌舵而非划桨的政府,将市场竞争机制引入公共服务,采用工商业管理的理论、方法和技术处理公共事务。步入90年代后,公共管理的环境发生剧变,社会关系相互依存的程度日益加深,范围不断扩展,/政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素0。¹治理理论就是描述当前公共管理环境变迁及其最新发展的图式。它认为,/作为治理的公共管理,遇到的主要挑战是处理网络状、即相互依存的环境。公共管理因而是种网络管理。0º

一治理理论是20世纪90年代以来国际社会科学界研究的热点之一,/今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以它为常用词汇的。0»世界银行1992年度的报告就是以/治理与发展0为标题;经济合作与发展组织1996年以/转变中的治理0为题总结经合国家的治理变革;5国际社会科学杂志6(英文版)1998年专门刊发了一期探讨治理的文章。在治理理论的研究中,也已出现一些代表人物的代表著作,如J#罗泽瑙的5没有统治的治理6,

摘要:治理理论是认识相互依存时代公共管理最新发展的理论范式。这一理论认为,公共管理是政府部门与非政府部门等公共行动者进行合作的网络管理,包括公共行动体系、学习型组织、合作型文化和新战略国家等主要内容。它的勃兴是全球化、福利国家危机和反思新公共管理运动等因素综合作用的结果。对于这一门尚处发展中的新兴理论,人们的反应不一,褒贬各异。关键词:治理;网络管理;公共管理;政府改革中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1008-1569(2002)05-0023-07

专题研讨5东南学术62002年第5期

24R#罗茨的5新的治理6,吉尔斯#佩奎特的5通过社会学习的治理6和沃尔特#基克等人的5管理复杂网络:公共部门的行动战略6。在理论丛林里,治理的定义繁多、用法复杂,可泛指任何一种活动的协调方式。R#罗茨将之概括为最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会)))控制系统和自组织网络等六种不同的用法。¼下面主要从三种途径剖析治理的不同内涵。世界银行在80年代末用/治理危机0来概括非洲国家在发展过程中面临的主要问题。在这里,治理被等同于单个国家的可统治性,用来指称非洲国家发展所必需的法律制度和权力规范。在这一途径看来,治理就是/为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式0。½90年代后,世界银行提出了/善治0口号,合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素,成为规范政治权力的主要标准。与将治理等同于政府管理的用法不同,第二种途径把治理视为公民社会的/自组织的组织间网络0,认为这是一种没有政府的治理,在公共池塘资源管理、社区服务和跨国的地区性政策网络中普遍存在。埃莉诺#奥斯特罗姆关于治理公共池塘资源的开拓性研究表明,一群相互依赖的当事人可以/把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都有面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下,取得持久的共同收益0。¾公民社会的自组织网络是一种/没有政府的统治0,是独立于国家体制之外、由个人组成的多元且自主的领域。在西方国家,这一领域具有更宽泛的意义,涉及NGOs、自愿性社团、社区组织、利益团体和公民自发组织的社会运动等第三部门,即莱斯特#萨拉蒙等人所说的/公民社会部门0。¿

第三种途径则试图在/合作网络0的框架内整合上述两种观点。它认为,治理是在相互依存的环境下,多中心的行动者建立复杂伙伴关系的制度安排。一方面,它继承/自组织网络0的主要观点,将治理视为相互依存状态下的网络管理(跨组织管理),并用它来解释公私部门分享权力、共同治理的新型关系,从而脱离了/社会中心论0的巢臼,确立了多中心的公共行动体系论。另一方面,它也吸收了/政府管理0途径的重要观点,承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义,并认为在网络中,政府与其他主体是平等的关系,需要通过对话、建立伙伴关系和借助其它主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。可见,这一途径综合考虑政府层面和非政府层面有关治理的用法,用它来描绘网络化(相互依存)时代公共事务的管理模式。这一用法日益得到了学者们、官员们、国际组织和其它社会组织的普遍承认,大有成为主导范式的趋势。全球治理委员会也认为:/治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。0À/多中心治理0、/共同演进治理0或/分权化治理0是它的不同表述。本文主要从这一途径来理解治理。20世纪90年代中期,国内学者开始关注治理理论。当时,国内学者对治理的理解源自第一种用法,认为治理是/在市场经济条件下政府如何界定自己的角色,如何运用市场方法管理公共事务的道理0Á。近年,另有学者则从公益政治学的角度,将治理视为政治管理过程,即在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益的过程。Â我们认为,治理就是对合作网络的管理,指的是为了实现与增进公共利益,政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过程。对政府部门而言,治理就是从划浆到掌舵的变化;对非政府部门而言,治理就是从被动排斥到主动参与的变化。这是/一种以公共利益为目标的社会合作过程)))国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用0。󰀁lv这一概念也表明,治理与政府管理追求的目标相通,都需运用公共权力维持社会秩序和采取有效的集体行动,以促进公共利益的最大化;但二者又具有明显区别,表现在:政府不再垄断管理公共事务的权力,政府、企业、团体和个人共同处理5东南学术62002年第5期25着公共问题、政策项目和公共资源;公共管理主要不再依靠政府的权威,由政府进行单向度、强制性的管理,而是依靠合作网络的权威,由公共行动者在互动过程中运用非强制性权力进行协作。

二治理是在现阶段兴起的管理社会与经济事务的新方式和新过程。正如R#罗茨指出的:/治理标志着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或者一种新的管理社会的方式。0󰀁lw作为一种新的理论,其主要内容包括:第一,治理是由政府部门、私营部门和第三部门等参与者组成的公共行动体系。公共管理原先是由政府垄断并强制管理的领域。在这一领域中,政府是独一无二的管理者。治理理论则认为,公共管理并非只有政府一个主体,私营部门、第三部门以及各种社会运动蓬勃发展,在/社会经济0领域内积极活动,并依靠自身资源参与解决共同关切的社会事务;政府则将大量任务和职权下放、转移给包括志愿团体、社区互助组织、非盈利性组织等在内的公共行动者。斯托克指出:/治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,政府并不是国家唯一的权力中心。0󰀁lx它还认为,现实政府并非白板一块,并非威斯敏斯特意义上的体制,它具有复杂结构,地方、中央和国际层面的政府及其不同部门构成了多层级、多中心的决策体制。众多权威交叠共存是这一体制的主要特征。可见,治理的主体可以是公共部门,可以是私人部门,可以是第三部门,还可以是三者多种形式的合作。正如罗伯特#里奇所指出的:/治理涉及到中央政府、地方政府和其它公共权威,也涉及到在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营部门。0󰀁ly公共管理从政府单方行政更多转向社会联合行动的过程,也是政府管理职能社会化的过程。众多准自治、半自治和自治的社会组织成为公共管理社会化的载体,使社会向自我治理迈开了坚实的一步。第二,治理是公共行动者建立伙伴关系进行合作的网络管理。多元化的公共治理主体发展着相互依存的关系,推动了公共管理朝着网络化的方向发展。D#凯特指出:/治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统。0󰀁lz这表明,治理是种网络管理,不同的行动者通过制度化的合作机制,可以相互调适目标,共同解决冲突,增进彼此的利益。从这一意义看,网络管理就是在现存的跨组织关系网络中,针对特定问题,运用政策工具协调目标与偏好各异的行动者的策略的合作管理。它具有以下特征:¹网络管理的运行机制是协商与合作。公共行动者通过合作机制,交流信息,共享资源,谈判目标,减少分歧,以防止机会主义行为的危害,并努力增进合意,在改善互动关系的过程中创造双赢局面。º建立多种伙伴关系是网络管理提高互动水平的途径。伙伴关系主要有三种,一是主导者与职能单位的关系,即主导者雇用职能单位或以发包方式使之承担某一项目。二是组织间的谈判协商关系。多个组织通过谈判对话,在某一项目上进行合作以达到各自的利益。三是系统协作关系,即多个组织通力合作,共同设计治理规则和组织结构,以建立自我管理的网络。这是伙伴关系的最高层次。»/游戏的管理0和/游戏规则的管理0是网络管理的两大基本内容。前者指通过/激活网络0、冲突管理和优化行动环境等手段直接改善网络中的互动关系。后者则意味着重塑网络关系,即在现有网络无法解决问题时重建或改变网络的制度安排。行动者的数量、网络成员的分布状况、网络的封闭程度、网络管理费用、利益冲突和管理者的权力与技能等因素是影响网络管理绩效的重要变量。第三,治理理论还详细阐述了网络管理中的组织问题、文化问题和管理者问题。它认为,分权化的治理机制更能适应多元的复杂社会,更能抓住变化多端的合作机会。在信息社会和知识经济