当前中国人大监督机制存在的问题及对策
人大监督是中国社会主义监督体系的重要组成部分。在发展有中国特色社会主义民主政治进程中,加强对权力特别是对行政、司法等公权力的制约和监督,已成为我们党和国家在构建和谐社会建设中政权面临的一个重要课题。分析了中国目前人大监督存在的主要问题,深入探析中国人大监督存在问题的根源,并有针对性地寻求克服问题的对策,为推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化、完善民主监督机制进行理论探索。
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一、人大监督机制中存在的主要问题
党的十七大报告提出要“支持人民代表大会依法履行职能”,强调要“坚持和完善人民代表大会制度”。中国宪法和法律赋予了全国人大在行政监督方面最高权威监督主体的地位。然而在实践中,人们对人大在对政府的监督方面的满意度并不高。这表明,目前中国人大监督机制及实践与人民群众的要求还有一定的距离。值得一提的是,十一届三中全会以来,为了使人民代表大会行使宪法赋予它的职权,我们党作了大量工作,进行了许多改革,如组织人大代表评议政府工作和听取国家工作人员述职报告等多种有效的监督形式。但是,这种完善还远远没有完成,在诸多方面仍存在着不少缺陷。
(一)监督对象存在盲点
人大监督的对象主要包括“一府两院”。但未将国家主席、中央军事委员会、全国人大等真正列入人大监督的对象范围。国家主席、中央军事委员会、全国人大,在现实政治生活中作用巨大。其在行使职权时,稍有不慎就会给党和国家带来巨大影响,因而对其监督的意义十分重大。而现行宪法仅仅原则性地规定了全国人大有权选举和罢免国家主席;有权选举、罢免中央军事委员会及其组成人员。但均无具体的监督内容、形式、程序等,缺乏可操作性。对于全国人大,宪法法律均未提及对它的监督,造成了全国人大不受监督的问题。
(二)监督手段一定程度上还缺乏刚性
根据中国法律规定,人大监督具有最高权威性和法律的约束力,但在实际工作中,法律赋予人大的监督权力并未得到很好地运用,地方人大监督一般运用如听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等常规柔性监督手段,而像质询、特定问题调查、撤销、撤职、罢免等能够更好地解决问题的刚性监督手段却很少运用,大量运用的探索性监督方式,如代表评议、推行执法责任制、错案追究制等虽具有强制性,但是缺乏具体的法律依据。这样监督手段的“软”,在一定程度上使监督效果打了折扣。
(三)监督过程缺乏一定独立性和权威性
从世界各国的经验看,一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件:一是必须对其监督对象进行全面的监督;二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应;三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。
长期以来,受计划经济影响,中国一直存在以党代政的问题,人大监督在一定程度为同级党委所左右,造成人大在开展监督工作的时候会有一些顾虑,而且同级政府掌握着人大机关的活动经费、事业经费、工资和奖金等,也使得同级人大对政府的监督往往放不开手脚,导致人大独立完整行使监督权变得十分困难。如地方人大常委会主任按规定列席同级党委会,政府首长是同级党委的第二把手,政府重大事件一旦在党的常委会上通过,人大就不能行使监督权。形成人大监督“法律地位高而实际地位低,理论权力与现实权力有较大差距”的现状。
(四)监督关口偏重于事后监督
根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段,有效监督分为事前监督、事中监督、事后监督三个阶段。人大监督贵在经常性、连续性和适度超前。只要权力发挥作用的领域,就要有监督跟踪形影不离,就要做到事前、事中、事后三者的有机结合。而事实上,人大监督主要体现在政府及政府官员干部违法违规行为的事后查处上,对政府工作的监督好像是“守株待兔”,对事前预防和事中控制不完善,等出了问题后才去行使职权,损失也已造成,于事无补,不仅对违规的当事人和国家带来损失,而且这种“亡羊补牢”式的“查错纠偏”,使人大监督陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面。
(五)人大自身建设不足
改革开放以来,我们党积极稳妥推进政治体制改革,人大虽然也进行了组织人大代表评议政府工作和听取国家工作人员述职报告等改革,但一定程度上仍不能适应扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明的需要。面对庞大的政府部门,各级人大常委会都不同程度存在组织机构不健全、人员缺乏、年龄结构老化等问题,使人大监督心有余而力不足。其次是部分人大工作者对人大工作缺乏正确认识,认为人大是“二线”,是“养老之所,赋闲之地”,到人大工作总觉得低人一头,矮人三分,脸上无光,身上无劲,存在自轻、自贱、妄自菲薄的消极思想而不敢监督。最后是人大工作者及人大代表的素质不高也影响监督质量。据安徽省人大常委会研究室对安徽省人大代表发挥作用情况的调研,有43%的人大工作者认为代表的能力和素质不够,直接影响了代表作用的发挥;有42%的人大工作者认为多数代表的素质与其法律地位不相称。有17%的代表明确表示不能与选民保持经常性联系,有39%的选民从未向代表反映过问题或提出过意见、建议,有50%的选民对代表工作不满意是由于代表与选民联系不紧密,不经常听取和反映人民群众意见[1]。
二、人大监督存在问题的主要成因
(一)政治体制
在中国的政治体制中,存在以中国共产党对国家政权实行领导的党的形式,也存在着中国的人民代表大会和以它为基础产生的全部国家机构的国家形式。显然,党的形式不是国家形式,党的组织不是政府,不是国家的权力机关,然而事实上,党干涉人大工作的现象仍时有发生。党政不分,以党代政正成为许多问题解决的症结所在。邓小平同志早就指出,“党的工作的核心,是支持和领导人民当家做主,整个国家是这样,各级党组织也是这样”、“总之,现在愈来愈看得清楚,我们过去的那一套不适应今天和以后的任务,非改不可”。另外,由于政府负责直接领导政治、经济、文化和社会等具体工作,政府的地位和功能比人大重要得多。并且政府有关人员在党内居于较高的地位,一旦涉及领导干部,监督难度大、阻力大,问题不好解决,使人大很难对政府开展有效的监督等工作,导致“虚监、漏监、难监”等问题层出不穷,出现“党委不点头,不能监督;政府不高兴,不敢监督;遇到疑难问题,不会监督”的现象。
(二)法律完备程度
改革开放三十多年来,在建立社会主义市场经济体制的过程中,中国进一步加强了社会主义法制建设,在人大监督立法方面已经迈出了较大步伐。2006年8月27日,中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,对促进和保障政府机关及其工作人员廉洁奉公具有重要作用。但从总体上讲,中国人大监督立法还不完善,如人大对“一府两院”的监督只对监督的内容、范围和形式作了原则规定,而对行使监督的程序和违法行为的法律责任没有明确规定,使人大实施监督有时无章可循,无从下手,在实践中缺乏可操作性,难以落到实处,导致人大监督搞“形式”走“过场”;人大通过何种程序对政府组成人员进行罢免;《监督法》第2章第8条规定人大要听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告,但对报告未被审查通过怎么办,却没有规定;如果提质询案的代表或代表团对受质询机关答复仍不满意怎么办。总之,法律的不健全,是人大监督工作薄弱,难以发挥应有作用的重要原因之一。
三、发展完善人大监督机制的对策
人大监督制度的改革完善,正在走一条探索发展的道路,思考这一过程的成败得失,本文尝试就中国人大监督制度的健全与完善提出如下几点对策与建议。
(一)深化政治体制改革,为人大监督制度提供保障
邓小平同志一再强调:政治体制改革“要把党政分开放在第一位”。他在《党和国家领导制度的改革》一文中明确地指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”,因此推进政治体制改革,不仅是正确处理党、人大、政府的关系的需要,也是实施依法治国,建设社会主义法制国家的根本要求。
