政府绩效与公众信任
政府绩效作为政府公共管理改革和反映政府工作成果的重要内容，无疑是政府公共部门职能转变的一个强大而有效的推动力。近些年来，随着政府绩效评估的公开、透明和公众参与程度的不断增加，使得民众的参与意识也与日俱增，由于目前我国公共行政改革的蓬勃展开，政府绩效评估在各级政府部门中间有着广泛的应用，因此在公众间树立政府公信力就有着重要的理论和实践意义。
关于绩效评估，目前国内外尚无一致公认的定义。史密斯.穆飞认为，“绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定”。朗格斯纳认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力业务状态和工作适应性的过程。显然，对政府部门绩效评估的认识不能从单一层面上来理解，绩效评估是指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会工作的需要，美国审计总署也指出，“便于公共决策者获取相关信息的一种方法”。 一般而言，政府绩效评估是对一定时期内特定政府的成绩和效益的测量和评析，它以政府行为的最终结果是否实现了预期的目标来评判政府工作。综上所述，我们可以试着从三个方面来理解政府绩效评估的内涵：在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；中观层面，便是政府和分支各部门，包括事业单位、非盈利组织如何履行期被授权的职能，如政策制定的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量和质量；从宏观层面来说，是政府绩效测评，政府为满足社会和民众需求所履行的职能。
在政府绩效评估的具体过程中，公众逐渐开始扮演了参与者的角色，比如，有时作为一般公众，他们可能认为政府是浪费的、不可信任的或缺少回应的；有时作为服务对象，他们又有可能认为政府的服务是令人满意的；有时作为被管理对象，他们也有可能对政府的管理感到很不适应。公众对政府的认同或不认同会影响到政府与公众的信任关系。另外，政府部门以不同的政策，不同的管理方式、方法对待公众，也会影响到政府与公众的信任关系。可见，对政府信任或不信任产生的深层次原因在于公众对于政府的期望与认知之间的落差大小。一方面，为了获得公众对政府基于内心的认同和服从，政府需要通过广泛、持久和深层次的公众参与，以保证政府不背离公众的利益，满足公众向政府提出的各种政治要求的期待。另一方面，在政府与公众的信任关系良性循环的情形下，公众的参与意识会明显增强，公众之间可以相互平等、畅所欲言地交流对政府现象和公共事务的看法，这有助于增强政府的代表能力和回应能力，提高政府决策与执行的质量。如果政府与公众间滋生不信任关系，会致使公众为了自我保护而倾向于减少政治交往、参与和合作，从社会之中回到自我封闭的世界。这种对政府的相对隔绝、疏远和排斥持续存在，必然导致合法性危机。由此观之，如果从公众参与意识角度关注政府与公众信任关系的重建，对于增强政府的合法性、维护政治秩序的稳定和国家的长治久安具有重要意义。
政府绩效评估的内涵及方法
周琼1 刘新华2
（1.湖南师范大学公共管理学院 2.江西省教育管理信息中心）
文章来源：新余高专学报2007年12月 33-35页
20世纪七十年代末八十年代初，随着企业型政府、服务型政府、学习型政府、高绩效政府概念的提出，政府绩效评估（Government Performance Measurement）作为一项有效的管理工具和管理制度在公共行政与公共管理中受到广泛的关注，以“评估国”替代“行政国”成为行政管理论坛的热门话题。笔者试析政府绩效评估的内涵和探究政府绩效评估的方法，对于政府绩效评估理论和实践在中国发展不无补益。
一、探析政府绩效评估的内涵
1.政府绩效评估及其相关概念
界定政府绩效评估内涵的前提是准确认识绩效和政府绩效。在现代汉语词典中，“绩效”即成绩和成效。在管理学中，绩效（Performance）定义为从过程、产品和服务中得到的输出结果，并将该输出结果与目标、标准、过去结果、其他组织的情况进行比较，从而对该输出结果进行评估。可见，绩效评估（Performance Measurement）则是识别、观察、测量和评估绩效的过程。
政府行为的结果及其比较则称为政府绩效（Government Performance），它是指“政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现的管理能力。”政府绩效并不单单是一个政绩层面的概念，它还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义。它不仅注重行政内部关系即如何管好自身的内部机制，更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系，以社会、公民的满意评价作为最终标准；不仅要依靠制度规范等刚性机制，还需重视工作作风、工作态度等柔性机制；政府绩效不是一个单向度的概念，而是一个综合性的范畴，不单单是一个经济范畴，还具有伦理、政治的意义。公平作为公共部门特别是政府用以弥补市场机制不足的基本功能设计，在绩效的框架里具有非常重要的位置，如社会保障、社会秩序等都是其具体载体。公民评价政府行为的重要指标就是公平。另外，民主注重程度，要求广度，这与效率在时限和节奏上都可能发生冲突，也只有通过绩效评估加以协调。
提升政府绩效：行政改革的新取向
在国际上，自20世纪80年代以来，西方各国为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战，相继掀起了轰轰烈烈的政府再造运动，均以提升政府绩效为目标。如英国施行了“续阶计划”、“公民宪章”和“服务品质竞赛”等措施，而美国于1993年由副总统戈尔主持并推动“国家绩效评估运动”，直接提出以政府绩效为准绳，“打造一个运作更好、花费更省的政府”。此后，加拿大、德国、新西兰等国也纷纷加入到提升政府绩效的政府改革浪潮之中。
我国政府自建国以来，尤其是改革开放之后，一直在探索改善政府运作、提升政府绩效之路。从根源上分析，我国政府提升绩效的动力源自两种路径：其一是自上而下的路径，政府在国际大环境和本国社会经济文化进程中因出现不适应问题，而自行提出提升绩效的改革取向；其二是自下而上的路径，公民社会的发展，信息化、网络化的应用推广，公民宪政权利的保障等多重因素，为民情民意的传播及其对政府决策的影响提供了日益通畅、迅捷、宽幅的途经，督促政府意识到“以公民为中心”的理念，进而提倡塑造一个“公民给政府打分”的绩效型政府。
正是在此时代背景下，十六届三中全会以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，强调完善政府的社会管理和公共服务职能。这事实上是将两种推动改革的路径紧密结合起来，以政府绩效为取向，积极调整政府职能，加快形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。
何为政府绩效？政府绩效通常是指政府行使各项职能的绩效表现。我们需要从两方面进行剖析：一方面是政府“产出”的绩效，即政府在提供公共服务和进行社会管理方面的绩效表现；另一方面是政府“过程”的绩效，即政府在行使职能的过程中的绩效表现。
如何衡量政府绩效？这其实是早期政治学与行政学的研究重点之一。传统上将政府绩效用三大标准进行衡量，一是公平，维护社会的公正和公民的平等；二是效率，政府行为应该是高效率的；三是效益，政府行为的后果应该造成良好的社会效益。随着政府治理等改革运动的兴起，政府职能的衡量标准增加了经济这一指标，即政府行为还应该节省，用最小的投入获得最大的产出。这四大指标在英文中均以E开头，合称“四E”。同时，衡量政府绩效的主流技术也由早期以政府行为的“动机”为核心，逐步转变为以政府行为的“流程”和“产出”为核心。
1 第一章 政府绩效评估的基本理论 谋求政府公共管理的高效率和对公众负责是经济全球化、市场化与政治民主化发展趋势的必然结果，也是西方国家新公共管理运动（new public management movement）的中心目标。20世纪80年代中期以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以强化政府责任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施。西方国家的实践表明，推行政府绩效管理、实施政府绩效评估是实现政府再造、构建绩效型政府和完善政府责任实现机制的有效途径。 从国际上说，在当今信息化时代，在公共行政民主化、经济市场化的影响下，政府绩效评估对世界上许多国家的政府部门来说，都是一个极合时势的话题。行政权和立法创制权对政府部门的管理已提出了新的要求，要求他们确定绩效目标、进行绩效管理和绩效测定，并且不断地报告他们工作的进展情况以便使他们的工作符合绩效目标的要求；纳税人要求政府部门对他们所提供的经费及其使用负责，并报告其工作绩效。因此，在这种社会历史条件下，从事具体公共管理活动的政府部门以及从事预算的部门也都非常急切地寻求一种有效的途径来设计绩效管理的策略和评估体系。1993年美国“政府绩效与结果法案”（government performance and results act of 1993）要求到2000年联邦政府的各个机构都在实际上使用绩效评估制度，进行绩效管理。这个“法案”在美国己成为政府部门“全职职员工作绩效的评估器”（the full employment act for program evaluators）。这个评估器提供了公共管理中许多通用的绩效评估方法。 从我国社会发展上说，随着社会主义市场经济体制的深入发展，树立服务型政府的理念、更加注重履行社会管理和公共服务职能、谋求建立绩效型政府也必然是当代中国转轨时期深化行政体制改革的根本任务与目标。政府绩效评估作为政府管理创新和深化行政体制改革的重要内容和根本性措施，也是当代中国公共行政理论与实践的前沿性课题。因此，从理论与实践相结合、西方实践与中国国情相结合、企业经验与政府部门实际相结合的多种视角上，加强政府绩效评估的理论、方法与应用研究，就具有了非常重大的现实意义和理论意义。这就需要我们以科学的态度，按照“分步实施，逐步推进”的原则，在总结绩效评估实践经验 2 的基础上，逐步扩大试点范围。施行政府绩效评估措施本身也必须符合科学发展观精神，而不能盲目。 政府绩效评估的基本理论是关于政府绩效评估的概念内涵、基本特征与价值、评估指标体系的建立与运用、绩效评估方法与评估程序、评估结果的运用等方面的系统认识和说明，以促进政府管理理论创新，形成政府绩效评估的正确理念和树立科学政绩观，并推进我国政府管理现代化、科学化和民主化发展的历史进程。 一、政府绩效评估的内涵 （一）政府绩效概念的理解 绩效是一个多义的概念，在不同的情景之下有不同的解释。从管理实践的发展历程来看，人们对于绩效的认识经历了一个不断发展的过程：从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足顾客需要；从强调“即期绩效”发展到强调“未来绩效”。这说明，不论是对组织整体还是对个人来说，都应该以系统和发展的眼光来认识和理解绩效的概念，包括综合考虑绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。 这样，我们就可以从以下几个方面来理解绩效的含义： 1．从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。 2．从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。 3．从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。 4．从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——到获得中期结果——再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。 综上所述，政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。 3 （二）政府绩效评估内涵的理解与分析 从历史的观点来看，绩效管理、绩效评估并不是一个新鲜的概念，可以追溯到20世纪初期泰勒（Frederick W. Taylor）《科学管理原理》的时间研究、动作研究与差异工资制。后来法约尔的《工业管理与一般管理》以更宏观的视野把这种绩效管理从工商企业推广到各种社会组织。从此，绩效管理的理论与方法成为了适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效评估真正运用到政府公共管理中来，则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度（performance budgets）。克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙两人合著的《政府工作衡量——行政管理评估标准的调查》著作，是早期研究政府绩效评估的力作。 当代政府绩效评估所指的就是在20世纪70年代以来西方国家政府改革过程中产生并发展起来的一项政府改革措施。从历史发展的观点和学术研究视野来看，政府绩效评估的实践与理论研究历经半个多世纪。随着社会环境和人们认识水平的不断发展变化，人们对政府绩效评估内涵的认识也进一步丰富起来。 1．西方国家关于政府绩效评估内涵的理解 第一类是西方国家学者关于政府绩效评估内涵的理解所形成的政府绩效评估理论，具有代表性的包括： 谢尔登·西尔弗（Sheldon Silver）和马蒂·卢斯特（Marty Luster）认为，“政府绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。 保罗·D·埃普斯得恩认为，绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的方式。 詹姆斯·Q·威尔逊（James Q. Wilson）认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准。 奥斯本（Osbom D.）与盖布勒（T. Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。 第二类是以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案对政府绩效评估所作的具体规定，由此形成的政府绩效评估内涵，具有代表性的包括： 4 1997年出版的《美国标杆管理研究报告》将政府绩效评估定义为：“绩效评估是评估达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出）的效率，输出的质量（提供给顾客的效果，顾客满意程度）和结果（与所望目的相比项目活动的后果），政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。 1993年美国“国家绩效评论”把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把政府部门及公务人员从繁文缛节和过度规制中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。 1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》指出，进行政府绩效评估和颁布该法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对政府部门的信任。政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。 第三类是西方国家以绩效预算、绩效审计为内容而产生的绩效评估内涵。在20世纪90年代初，西方国家普遍推行了包括减小政府机构规模、控制政府支出成本、强调政府运行效率等在内的一系列改革。提高政府工作效率以追求结果为导向的绩效评估制度改革在这些改革中尤为重要。为此，在财政预算领域、绩效管理领域和劳动关系领域创建了一套全新的预算及绩效预算报告制度，解决政府在使用积极财政政策、实行反周期经济调节的同时加强公共支出管理的问题，并对政府各部门的工作进行彻底的绩效评估。由此形成了政府绩效评估内涵，具有代表性的包括： 美国审计总署发布的《政府审计准则》，将政府绩效审计（或评估）定义为：“客观、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立评估的目标，从而增强公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目评估”。 英国1983年公布的《英国国家审计法》将政府绩效评估定义为：“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济（Economic）、效率（Efficiency）和 5 效益（Effectiveness）情况”。具体来说，英国绩效评估是检查公共资金使用情况的方式与效果，其中对经济的评估主要是关注在保证质量的前提下降低资源消耗量，将政府支出降到最低水平；对效率的评估主要是对比产出或服务与资源投入的关系，以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的必要投入，保证资金支出的合理性；对效益状况的评估，则主要是通过对比资金支出后所实现的实际效果和预期效果之间的关系，保证资金支出达到理想效果。 值得指出的是，“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，是美国会计总署于20世纪60年代提出的，他们率先对政府工作的审计重心从经济审计转向经济、效率、效益并重的审计，渐渐地形成了“3E”评价法，后来为许多国家所效仿。但由于政府在社会中所追求的价值理念和“3E”评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突，“3E”评价法在实践中暴露出一系列的不足。随着管理民主化的发展，在“3E”评价法的基础上逐渐形成了“4E”评价法，增加了第4个“E”，即公平（equity）。“公平”指标关注的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。以此为基础，各国制定了相对比较具体的政府绩效评估指标体系。 加拿大审计署将政府绩效评估定义为：对政府活动进行有组织、有目的、系统的检查，并对上述政府活动进行评估，将评估结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明度，提高公共服务的质量。政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府活动的合法性等。 澳大利亚审计署将政府绩效评估定义为：“政府绩效审计是通过检查和评估资源使用、信息系统、风险管理、提供产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及运营考核，来衡量政府部门管理的经济性、效率性和效果性”。从澳洲政府投入产出（数量）、质量以及结果（实际效果）三大类评估指标，我们可以明确公共财政中的“质”和“量”，前者是通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，人们从中能得到什么好处；后者是指公共财政支出的效率如何。 总之，当代西方国家关于政府绩效评估内涵的认识，是与“政府再造运动”密切相连的，是实现既放松规制、调动政府部门及公务人员积极性和主动性又强 6 化政府责任的行政改革的重要措施，并共同构成了西方国家行政改革理论与具体措施的重要组成部分。 2．我国关于政府绩效评估内涵的理解 我国关于政府绩效评估的理论研究，具有起步晚、研究热烈的特点。我国具有代表性的关于政府绩效评估含义的提法有如下几种： 中国行政管理学会联合课题组在《关于政府机关工作效率标准的研究报告》（参见《中国行政管理》2003年第3期）一文中，将政府绩效评估定义为运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评估，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。 颜如春在《关于建立我国政府绩效评估体系的思考》（参见《行政论坛》2003年第5期）一文中，将政府绩效定义为政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；并认为，政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评估以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府行为是一项高投入、高产出的社会管理活动。政府运行要投入包括制度、人力、物力、财力等在内的大量资源，而消耗资源所产出的效果以及这种生产过程，人们并没有给予足够的关注。政府绩效评估的目的正是对其产出所进行的监测和促进。 臧乃康在《政府绩效的复合概念与评估机制》（参见《南通师范学院学报》2003年第3期）一文中认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。 （1）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。 （2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供
