天然气管道安全管理

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天然气管道安全管理
石油天然气长输管线事故对生命、财产安全造成了巨大危害,不
断提高安全监管水平,提出有效对策建议,对提高安全监管水平和保
障管线安全运行具有重要意义。

1、我国油气长输管线安全监管现状
长输管线是石油天然气企业经营设施,还是国家基础能源设施,
表现出商业性、公益性特征。1959年,克拉玛依-独山子原油管线的
建成并投产,开启了我国油气长距离运输的开端。此后,国家对管线
规划、建设、运行安全越来越重视,并上升到法律法规层面。目前已
基本形成了国务院、省、市、县四级的管线保护体制机制,涉及能源、
安监、质监、公安等较多部门。但是,相对于国内其他企业,长输管
线安全监管不够严格,法律法规不够健全,目前仍未形成良好的安全
生产监管机制。
多年来,法律法规文件中对于长输管线的安全监管和保护,划分
不明确,并且以保护工作为主。我国油气管线的监管一般涉及到3个
主体:政府、管线企业、沿线群众。政府对于管线企业和沿线群众具
有管理和保护的义务和权利,同时对非法破坏管线安全、非法运行的
管线企业都具有管理职权,是维护长输管线运行秩序的主体。管线企
业主要负责管线的全周期运行和管理,责任主体是维护管线安全运
行,是经营主体。沿线群众与管线的关系主要体现在土地权益方面,
管线通过需要占用土地资源,这和群众有效利用土地相悖。因此,管
线建设和运行过程中,沿线群众往往会形成占压管线或安全距离不够
等问题,甚至影响到管线的安全运行。
2、我国油气长输管线监管存在的主要问题
2.1管线保护和监管概念模糊
当前,我国制定了较多的油气管线安全管理体制,对于管线的“监
管”和“保护”往往同时提出。
2015年7月,国务院安委会对油气长输管线的隐患治理攻坚、
安全监管职责分工提出了新的要求,明确了不同部门的职责。认定能
源部门在管线监管上应“指导督促”管线企业,保证其主体责任的落
实,其余部门主要管理管线安全的外部行为,但是对管线企业的监管,
法规没有严格定义“监管”要求。管线单位是长输管线运行的直接受
益者,是生产经营主体单位,对管线维护、改造、管理和更新理应负
主要责任。政府是长输管线监管的主体,通过制定相关措施,督促管
线企业主体责任的落实,对存在的违法违规行为开展相应的处理。但
是,目前的法律法规中,还存在“管线保护工作部门”的称呼,仍然
认为管线保护主力军是由人民政府主管,而不是企业负责、政府监管
的体制。这类政府部门应该更改为“管线监管部门”,而不是“管线
保护部门”,再理清权责后方可更好的实现管线监管。
2.2管线监管相应法律法规支撑不够
2015年5月,《石油天然气管线安全监督与管理暂行规定》被
废止,修订了《危险化学品输送管线安全管理规定》的使用范围,将
煤制气、煤层气、石油和天然气的长输管线保护重新定义,不在适用
该法律法规。目前,《保护法》主要规定了保护工作,涉及的管线监
管规定极少。对于法律责任,主要强调第3方施工、他人危害管线行
为以及哄抢和盗窃等方面,对于管线企业未进行详细描述,仅在第五
十条有所涉及。对于管线企业,法规主要规定了企业在安全投入、隐
患排查治理等方面应当做的工作,但未制定任何惩罚措施。并且,对
于管线企业未落实责任产生的事故、后果,没有明确规定责任如何承
担、承担的程度是多少,这些都给政府的监管带来了不畅。我国安全
生产工作,以《中华人民共和国安全生产法》为根本大法,油气管线
单位是从事生产经营活动的单位,其安全生产理应在安全生产法范围
内。但由于管线单位具有的特殊性,我国的安全生产法仍未添加针对
性的条款。2014年,安监总局《通知》中强调,油气管线是危险化
学品安全监管的一种,对油气管线的安全监管,采用危险化学品相关
规范、标准、法律、法规进行管理。但是,由于危险化学品和油气管
线安全监管法律法规制定时间的不一致,因此,可操作性和针对性不
强。
2.3企业安全生产主体责任不落实

自2014年开始,国务院在全国范围内对于油气输送管线隐患整
治进行了较多的攻坚克难,查出相关的管线企业主体责任不落实的现
象普遍存在。主要表现在:工作的主动性不够。如在整改过程中,不
服单位按期整改了增设标识等易整改的问题,但对于整改难度较大的
隐患(如管线改线、占压物搬拆等),企业往往推给政府;安全管理
投入不够。经济问题是安全问题始终存在的根源,管线企业对于安全
的投入和效益未有充分认识,以至于维护管线安全运行投入的资金不
够。
2.4地方政府权责不一
当前,我国管线监管安全生产体制中,原《管线保护法》中规定
管线实施“分级负责、属地监管”的办法。全国管线保护工作由国务
院能源主管部门负责,省级政府、市县级政府主要对区域内管线管保
护工作协调、负责,对违法行为开展打击查处。事实上,现行油气管
线的法律法规基本足够,但由于管线本身的重要性和特殊性,实践过
程中往往出现了诸多问题,主要表现在以下两个方面:
(1)地方政府开展了较多工作,但效果不明显。首先表现在地
方规划和管线规划存在脱节现象,全国管线发展规划由国务院能源主
管部门负责,本地区的管线规划又由地方政府负责;其次,管线经过
的地方,并不是都能使用上石油天然气,导致这类地方政府对于管线
的保护动力不足,压力不够,效果不佳;再次,对于目前的税收体制,
管线企业的纳税地为注册地,但管线穿越较多地区,却只有注册地能
享受管线企业的税收;最后,管线敷设经常只办理临时用地手续,也
就是说两年内会给土地使用人补贴,但施工后往往停止了补偿,沿线
群众利益得不到保障,管线保护困难加大。
(2)地方政府权力不大,但责任重大。各级政府自上而下都制
定了管线监管工作方案,实现层层责任落实。2014年后,国务院加
大了对管线的隐患治理,将责任落实到省级政府,省级又往市级、县
级发展,将隐患治理的完成情况作为考核内容和指标,这无疑增加了
地方政府的压力,无形增大了责任。因此,在实际的运行过程中,表
现出较大困难。
2.5土地权益不明晰
《管线保护法》和《中华人民共和国土地管理法》对维护土地所
有人的权益进行了强调,然而,由于管线建设的形式特殊,对周边构
筑物都有要求,这无疑增加了土地使用矛盾。石油天然气长输管线建
设以地下埋设形式为主,结合《物权法》、《土地登记规则》,管线
用地属于地下通过权,管线建成使用后,其地表使用权仍应物归原主。
因而,一般主要在建设时期,对沿线群众的土地进行补偿。然而,根
据《石油天然气管线保护法》可知,管线单位认定管线在运行过程中,
既使用了地下通过权,还应赋予“管线保护权”,这无疑给土地所有
人的土地利益带来巨大损失。
3、结束语
石油天然气长输管线的安全监管对油气运输具有重要作用,但由
于相关法律法规的不健全,导致在安全监管过程中出现较多问题。针
对本文提出的5个主要问题,可为今后相关法律法规的制定、工作体
制的改善提供指导,为安全监管油气管线提供技术措施。