下载文档原格式
新《土地管理法》施行后的土地征收制度陈文桐（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳110032）【摘要】我国正处于快速城市化和工业化发展阶段，征地是必然趋势。
新修改的《土地管理法》对关于土地征地的条款进行了大幅度修改，更加明确地界定了公共利益，对征地程序和征地补偿也作出了更符合国情的规定，并对保证后备耕地质量加数量有了新的规定，这些变化对新时代国家和地方整体经济发展大有益处。
【关键词】土地征收制度公共利益土地征收扌卜偿后备耕地资源［中图分类号】F321.1［文献标识码】A［文章编号】2096-7829（2020）06-059-03近年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，征地面积呈现快速增长的态势，征地中存在的各种问题也逐渐激化。
新修改的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日起施行，这是一部反映深化农村土地制度改革的法律，其中关于土地征收的条款有较大程度的修改和完善，如缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。
一、明确了“公共利益”范围界定土地征收的目的和前提是为了国家公共利益的需要，在某种程度上来说是为了国家整体经济建设布局的需要。
2011年，《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代了2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》，第一次界定了“公共利益”，但并不具体，实践操作性也不强，最终导致相关条款无法起到有效地约束征收权的作用。
依据宪法和物权法等有关法律，新修改的《土地管理法》第//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////（接■上页）自然资源统一登记工作时，对于自然资源的定义相对模糊，导致工作过程中出现漏洞，引起权属纠纷。
我们可以借鉴联合国环境规划署对自然资源的定义，即在一定时间和技术下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素总称。
中国土地法大纲第一章：总则1.土地是人民的神圣之地，国家所有制土地应当受到保护和尊重。
2.土地所有权的确立和转让应当依法进行，保障各类主体的合法权益。
3.本法的立法宗旨是维护国家土地资源的合理利用、保护农村土地承载力、促进农民增收致富。
第二章：土地使用权1.土地使用权是指国家对土地的使用、收益和处置权利。
2.土地使用权的设立、变更和终止应当依法进行，不得违背法律规定。
3.土地使用权的流转应当符合土地利用规划，保障农民的基本土地权益。
第三章：土地承包经营权1.农民依法持有土地承包经营权，有相应的使用、收益权。
2.土地承包经营权可以依法流转、调整，但不得损害农民的合法权益。
3.土地承包经营权的保障和管理应当遵循公平、合理、效率的原则。
第四章：土地征收与补偿1.土地征收应当依法进行，保障被征收者的合法权益。
2.土地征收所需补偿应当合理、及时，不得损害被征收者的利益。
3.土地征收项目必须经过合法审批程序，不存在违法分配或挪用。
第五章：土地资源保护1.国家加强土地资源的保护和管理，实行严格的土地利用准入制度。
2.加强对违法占用土地行为的查处和整治，保护土地资源不受侵害。
3.积极推动生态文明建设，促进土地资源的可持续利用和保护。
第六章：土地治理与农业发展1.积极推动土地整治工程，提高土地的生产力和利用效率。
2.支持农业现代化发展，推动农业农村经济持续增长。
3.实行农村土地承包经营权有序流转，增强农民土地经营权益。
结语中国土地法大纲旨在建立健全的土地法律制度，保障土地资源合理利用、保护和农民合法权益，促进社会经济的稳步发展。
希望各级政府、社会各界和广大人民群众共同遵守土地法规，共同维护我国土地资源的持续发展和利用。
新一轮农村土地征收制度改革试点的研究综述随着我国城乡一体化发展的不断推进，农村土地征收制度改革试点工作日益受到关注。
在这一背景下，本文对新一轮农村土地征收制度改革试点的研究进行综述，旨在总结已有研究成果，分析存在问题，并提出未来研究的方向和建议。
自改革开放以来，我国农村土地征收制度改革试点工作一直在不断深化。
2008年，国务院发布《关于进一步加强和改进城市规划管理工作的若干意见》，提出要积极稳妥地推进农村集体建设用地征收与补偿制度改革试点工作。
2019年，国务院再次发布《关于推进农村集体建设用地征收与补偿制度改革试点的意见》，提出了一系列改革举措和试点工作任务。
新一轮农村土地征收制度改革试点的开展，标志着我国农村土地征收制度改革迈出了重要的一步。
二、新一轮农村土地征收制度改革的主要内容1. 保障农民合法权益。
改革试点要求各地要依法合理确定补偿标准，确保农民在土地征收过程中能够获得合理的补偿，并且保障农民的合法权益不受损害。
2. 加强征收管理。
改革试点要求各地要加强对土地征收程序的监督和管理，严格按照程序和要求进行征收，确保征收过程的公开、公正和合法。
3. 优化土地利用。
改革试点要求各地要在征收过程中充分考虑土地资源的合理利用，促进土地资源的集约利用和高效利用，实现土地利用的最大化。
4. 推动集体经济发展。
改革试点要求各地在征收过程中要充分尊重集体经济组织和农民的意愿，推动集体经济的发展，实现经济效益和社会效益的双赢。
目前，对新一轮农村土地征收制度改革试点的研究主要集中在以下几个方面：1. 政策分析。
学者们对国务院发布的《意见》进行了深入分析，总结了改革试点的主要内容和政策导向，并提出了一些有价值的政策建议。
2. 制度比较。
学者们通过对我国现行土地征收制度与国外相关制度进行比较分析，总结了各自的优缺点，为我国土地征收制度改革提供了借鉴和参考。
3. 试点案例。
学者们通过对各地具体的改革试点案例进行深入调研和分析，总结了试点工作的经验和教训，为全国范围的改革试点提供了可借鉴的经验。
从执行难问题看新国有土地房屋征收补偿条例【摘要】2011年是中国征收时代的第一年。
但在2011年到2012年，我国土地上发生的关于房屋拆迁补偿的暴力强拆、屋主自焚等事件层出不穷。
新条款颁布至今不能完全发挥其规范拆迁行为，保障被征收者合法权益的功能，遭遇了拆迁难的窘境。
本文从执行难的表现和原因来看这部新条例。
【关键词】拆迁征收公共管理2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行。
2001年的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。
国有土地上的房屋征收与补偿关系得到理顺，直接与被征收人就房屋征收与补偿安置问题进行协商并签订补偿协议。
一、新条例的进步之处（一）条例上的转变对比2001年和2011年的相关条例，国有土地上的拆迁早就从城市扩展到了农村，近些年来发生的强拆血案中的农村地区不断增多，因而旧的条例这种仅限于城市已经不能适应当前情况下城市化扩张和城中村改造问题。
新条例则是加强了对于城中村改造、农村土地征收、被征收人法律权益保护等相关内容。
（二）房屋征收和拆迁活动得到进一步规范化相比《城市房屋拆迁管理条例》，《征收补偿条例》对房屋征收和拆迁活动进行了更有效的规范，主要表现为：第一，明确了政府征收补偿的主体地位，理顺了行政征收法律关系。
第二，增强了被征收人的参与性，如新条例第十一条规定：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第三，规范了政府征收程序及确立司法救济程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序。
第四，公共利益的范围界定，明确了征收前提条件。
（三）补偿制度日趋完善，有利于确保私人利益不受侵犯新条例充分保护被征收人的合法权益，集中体现在强化被拆迁人的补偿规定。
从法律上充分维护了被征收人的利益。
例如第十七条：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿范围。
农村土地制度的变革是几千年来中国社会变革的中心内容。
新中国成立以后，国民经济经历的几次发展高潮也都与土地制度的改革息息相关，不管是50年代初的土改，还是改革开放初期推行的家庭联产承包责任制，都为社会政治安定和人民生活水平的提高做出了巨大贡献。
当前我国已经进入发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，我们面临的矛盾更加复杂，既有过去长期积累而成的矛盾，也有在解决旧矛盾过程中新产生的矛盾，大量的还是随着形势环境变化新出现的矛盾。
站在时代高度所推出的农村土地制度改革，是解决现有土地问题、维系农村经济正常运转、保障农民利益的必经之路。
1 农村土地制度改革三项试点工作内容1.1 土地征收制度土地征收是2004年《宪法》修正后的新词汇，是国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
在20世纪50年代土改完成以后，中国主要存在两种土地所有制形式：农村土地归农民私有，城市及郊区土地归国家所有。
经过农业合作化，农村私人土地转变为集体所有，城市及郊区土地仍归国有。
现行的土地征收制度，就是指把集体所有的土地变为国有。
1.2 农村集体经营性建设用地入市制度农村集体建设用地，是指农村集体经济组织或个人为兴办乡镇企业、乡镇公用设施和公益事业以及村民建住宅等，经依法批准所使用的属本集体经济组织的土地，是依法审批后由农地转变而来。
农村集体经营性建设用地入市，即建设用地的使用权流转；在我国土地资源尤其是耕地资源紧张的背景下，农村集体经营性建设用地的使用权流转具有必然性，有利于土地资源规模化、集约化利用。
农村集体性经营建设用地入市制度的推行，能够进一步规范建设用地的使用权流转，提高土地利用效率。
1.3 宅基地制度宅基地即居民住宅占有的土地。
随着农村经济的快速发展，农民建房的倾向与能力提升，出现了大量农田被占有的情况，外出务工的人数增加又导致农房的闲置。
土地征收中的问题类型、解决途径及经验启示余彪【摘要】The land expropriation in China is hard to avoid in the current rapid industrialization and urbaniza‐tion .Land expropriation involves huge benefit adjustment ,producing a lot of problems in practice ,which ,accord‐ing to different reasons ,can be divided into types of livelihood problems ,distribution problems and governance problems .To this end ,the local government in the process of land expropriation has carried on corresponding ex‐plorations ,such as buying endowment insurance for land‐losing farmers ,giving full play to the function of the vil‐lagers’ autonomy ,purchasing social service from demolition companies and so on .These measures resolve well the problems in land expropriation ,but there is much more to continuously improve .The enlightenment they show from the experience is that the local government should ,on one hand ,improve compensation standards and com‐pensation modes in land expropriation along with the economic development ,on the other hand ,and strengthen the management of grass‐roots government legitimacy and governance capability .%土地征收在我国当前快速的工业化和城市化中难以避免。
新一轮农村土地征收制度改革试点的研究综述新一轮农村土地征收制度改革试点是我国近年来为了推动农村土地流转、增加农民收入而进行的一系列改革试点。
本文将对这一改革试点的研究进行综述，旨在探讨试点的背景、成效和存在的问题。
我们来看一下新一轮农村土地征收制度改革试点的背景。
农村土地征收制度以集体土地征收为主，并在征收后给予农民相应的补偿，但目前存在着农民在土地征收中权益保护不足、征收补偿不合理等问题。
为了解决这些问题，我国在2013年提出了新一轮农村土地征收制度改革试点。
试点的目标是通过改革土地征收制度，增加农民对土地的产权保障，提高农民的土地补偿收入，推动农村土地流转和农业现代化发展。
接着，我们来看一下新一轮农村土地征收制度改革试点取得的成效。
试点工作中，我国采取了一系列措施，如完善土地征收补偿标准、健全征收决策机制、加强信息公开和民主参与等。
这些措施在试点地区取得了显著的成效。
农民的土地产权得到了保障，他们可以更加自由地选择土地使用方式，从而提高了农民的土地交易能力。
农民的土地补偿收入得到了提高，这对于改善农民的生活水平起到了积极的作用。
试点地区的农业现代化进程得到了加快，土地流转推动了规模化生产，提高了农业的效益和竞争力。
我们来看一下新一轮农村土地征收制度改革试点还存在的问题。
征收补偿标准不合理或不公平仍然是一个亟待解决的问题。
不同地区、不同农民之间的土地补偿标准存在差异，这给农民的权益保护带来了困难。
基层政府在征收决策和实施过程中缺乏透明度和公正性，导致农民对征收决策的不满和抵制情绪。
土地流转和规模化经营带来的农民就业问题也需要进一步解决。
新一轮农村土地征收制度改革试点在保障农民土地产权、增加农民收入和推动农业现代化等方面取得了一定的成效。
试点也面临着征收补偿标准不合理、征收决策不公正和土地流转问题等一系列挑战。
未来的改革需要更加注重制度建设和政策配套，进一步完善农村土地征收制度，更好地保障农民的权益和推动农村经济的发展。
浅谈土地征收与农民权益目前我国有关土地征收的法律制度存在诸多不足之处,失地农民利益受损的现象时有发生,这成为社会矛盾激化的因素之一。
从失地农民利益的保护现状出发,针对我国现行土地征收制度在失地农民权益保护方面存在的问题,阐述了完善农村集体土地征收制度的具体路径。
土地征收公共利益征收补偿农民权益一、土地征收制度的完善与农民的利益密切相关改革开放以来,为适应经济发展的需要,大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。
失去土地的农民的利益应当得到充分保障,这是一个毋庸置疑的问题,但现实并不能令人满意。
在土地被大量占用的同时,许多农民都面临“种田无地,就业无岗,低保无份”的尴尬境遇,失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。
近来中国农村社会形势专题研究成果也表明,农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权活动的焦点,是当前关系农村社会稳定和发展的首要问题。
征地问题不仅关系到农民的现实利益和长远利益,而且也关系到全社会的稳定。
在此背景下,有关的土地征收制度的完善无疑会成为被关注的焦点。
二、土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷1.对土地征收的目的即“公共利益”未做出明确界定“低的补偿让我搬走,去住一个破地方。
这不是公共利益的需要,这是开发商利益的需要。
在‘为社会公共利益’的名义下,私权被剥夺了,增加的却是开发商的利润。
”2.征收土地的补偿范围窄且补偿标准太低现行土地征收补偿范围非常狭窄,农民个人能拿到的只是土地附着物及青苗补偿费,占有补偿款很大比重的土地补偿费归集体经济组织所有。
从实质上看,我国实际采取的是不完全补偿原则,只对因土地征收造成的直接损失予以补偿,只要农民的基本生活得到了保障,就等于获得了“相应的补偿”,而没有考虑农民由于失去土地可能受到的间接损失,比如对残留地、对相邻土地损害的赔偿等其他损失完全没有规定,这是我国补偿范围不充分、不完整的表现。
3.补偿、安置费用的分配办法欠精细就补偿费用而言,地上附着物和青苗补助费计算标准比较简单和单一,而且受偿主体明确,两项补偿费用的分配,在实践中争议不大。
1“三农”问题含义编辑“三农”问题是指农村、农业、农民这三大问题。
其独立地描述是指在广大乡村区域，以种植业（养殖业）为主，身份为农民的生存状态的改善、产业发展以及社会进步问题。
系统地描述是指21世纪的中国，在历史形成的二元社会中，城市不断现代化，二、三产业不断发展，城市居民不断殷实，而农村的进步、农业的发展、农民的小康相对滞后的问题。
“三农”问题实际上是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题。
“三农”问题是农业文明向工业文明过渡的必然产物。
它不是中国所特有，无论是发达国家还是发展中国家都有过类似的经历，只不过发达国家较好地解决了“三农”问题。
“三农”问题在我国作为一个概念提出来是在20世纪90年代中期，此后逐渐被媒体和官方引用。
实际上“三农”问题自建国以来就一直存在，只不过当前我国的“三农”问题显得尤为突出，主要表现在：一是中国农民数量多，解决起来规模大；二是中国的工业化进程单方面独进，“三农”问题积攒的时间长，解决起来难度大；三是中国城市政策设计带来的负面影响和比较效益短时间内凸显，解决起来更加复杂。
2000年3月，中国民间“三农”问题研究者、湖北省监利县棋盘乡前党委书记李昌平上书朱镕基总理，反映当地“三农”面临的问题，引起中央对“三农”问题的关注。
（“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。
）新世纪以来，新一届领导集体更加关注“三农”问题，首先在提法上对其有了全新的表述，称其为“全党工作的重中之重”，而此之前的提法是“把农业放在国民经济发展的首位”、“加强农业基础地位”。
其次是对“三农”问题有了更深的认识，在2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，对“三农”问题用“三个最需要”进行了总结（农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快），提出了农村改革发展的指导思想、基本目标任务和遵循原则，并指出“三农”问题是中国改革的焦点问题。
土地征收制度改革探讨摘要鉴于我国征地制度的不完善，在征地过程中存在着诸多问题。
对现行的土地征收体制存在的缺陷和不足进行分析和归纳，剖析现有问题的深层次原因，并在此基础上提出土地征收制度改革的建议。
关键词土地征收；制度；改革中图分类号f301.2 文献标识码 a 文章编号1007-5739(2009)01-0264-02土地征收制度是整个土地制度的核心内容之一，是沟通国有土地与集体土地的中心环节，也是调整国家(政府)、建设单位、农村集体经济组织、农民个人四者之间土地权利和权益分配关系的法律制度[1]。
我国的土地征收制度是在计划经济条件下逐步形成的，随着城市化进程的加快和经济的发展，原有的土地征收制度已经不能适应社会主义市场经济的发展需要，在土地征收过程中引发的矛盾越来越突出，如果不解决好这个关系民生的重大问题，必将影响农村的稳定与和谐社会的健康发展。
1土地征收中存在的问题1.1“公共利益”的范围被人为扩大化我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用”。
这些规定都在强调土地征收的前提是为“社会公共利益的需要”，只为某个或某些单位的利益需要，是不能征收集体土地的。
虽然我国的宪法授予了政府征收土地的权力，但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地属于“公共利益需要”，也没有界定哪些项目用地不是为“公共利益”需要。
由于“公共利益”语义的模糊不清，公共利益的范围被人为扩大化，在事实上就会形成土地征收权不受限制的情况，有些非“公共利益”的项目也会穿着公益性目的的外衣，动用征地权，这样就很容易造成权力滥用，使征地范围扩大，出现多征少用、征而不用等不合理现象。
1.2征地农民的权益缺乏长远保障，农民的利益受到侵害由于我国的土地征收制度形成于计划经济时期，当前的征地补偿标准依然带有计划经济的色彩。
征地社会稳定风险评估规范化研究丁宁;金晓斌;李珍贵;唐健;胡静;周寅康【摘要】研究目的:对现行征地风险评估制度进行分析,提出操作中存在的主要问题,对规范征地风险评估体系进行探索.研究方法:比较分析法,多因素综合分析法.研究结果:现行征地风险评估制度多以土地管理部门为责任主体,以群众或专家意见作为风险评估结果,在实践中存在评价主体不明、功能定位不清、评价程序不科学等问题.研究结论:建议从明确征地风险评估定位、完善征地风险评估体系和优化征地风险评估程序3方面规范征地风险评估制度,建立健全征地风险评估配套机制与监管机制,提高操作的科学性.【期刊名称】《中国土地科学》【年(卷),期】2013(027)001【总页数】6页(P20-25)【关键词】土地制度;征地冲突;风险评估【作者】丁宁;金晓斌;李珍贵;唐健;胡静;周寅康【作者单位】南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093;南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093;中国土地勘测规划院,北京100035;中国土地勘测规划院,北京100035;南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093;南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093【正文语种】中文【中图分类】F301.11 引言建国以来,随着社会主义建设事业的不断发展,征地工作也逐步开展。
国家建设需通过向农民征收土地,同时城市规模扩大、基础设施建设、工业发展也成为不同时期征地开展的3个主要方向。
征地工作保障了中国工业化和城市化进程,加速了改革开放步伐和经济又好又快发展,在中国经济建设、社会和谐稳定与可持续发展中发挥着重要的作用。
伴随着城市化与工业化快速推进,建设用地需求旺盛,征地数量与规模激增,涉及范围广、人数多,然而在征地制度上仍较多沿用由计划经济时代所形成的框架体系,难以适应经济社会发展的要求,导致现行征地制度出现种种弊端,造成了诸多不良后果。
在经济高速发展的将来,大规模的城市化仍需征地工作的支持,然而现阶段由征地引发的矛盾愈演愈烈,仅停留于提高补偿标准等改善措施已远远不够,亟需上升到关注社会稳定的层面。
1 从维稳角度谈当前农村土地征收法律制度的缺陷与修补 赵林 2009 年 2 月 1 日
农村土地征收是我国现代化进程中不可避免的法律活动， 行政机 关依法征收农村土地但在实际施行过程中多会引发程度不同的社会 矛盾，导致大量足以影响社会稳定事件的发生。除已知的政治、社 会因素外，我们运用法律基本原理进行推导，能够得出现行农村土 地征收法律制度存在漏洞与问题的结论，所构建的农村土地征收法 律关系也同样存在着与我国当前的政治、经济、社会形势不相适应 的地方。 我国现行农村土地征收法律制度主要涉及《物权法》 、《土地管理 法》、《土地治理法》 、《农村土地承包法》和《土地管理法实施条例》 等法律法规，均属于民事法律和行政法律范畴，与公安机关在刑事 司法和行政执法活动中经常用到的刑事法律有所不同，为帮助公安 民警开展相关维稳工作，有必要加强对此类法律的学习和研讨。 一、土地征收概念 土地征收是一种国家基本的土地法律制度。根据现行《物权法》 《土地管理法》的规定，土地征收是指：国家或政府为了公共目的 使用行政手段强制将集体所有土地收为国有并给予补偿的法律制 度。 我国土地征收法律制度出现过的几个重要发展变化过程： （一）过去，我国许多部门和学界长期没有分清土地征收和土地 征用这两个概念。 我国《宪法》确立了土地的二元结构，即：土地 的集体所有权和国家所有权，不承认土地的私人所有权。土地征收 后，土地的集体所有权转变为国家所有权。土地所有权发生改变， 就意味着出现了本质性变化。而土地征用则一般适用于临时性的紧 急状态或公共用途，只是改变了土地的使用权，一旦使用完毕后， 如有可能应当返还原物，恢复原状。
（二） 2004 年宪法修正案第一次对土地征收、土地征用进行了 2
区分。 宪法第 10 条第 3 款已经修改为： “国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”宪法修正 案对土地征收与土地征用的区分使我国的立法更规范和严谨，而且 为我国的土地法和物权法进一步具体规范土地征收和土地征用制度 奠定了宪法基础。 （三） 2004 年宪法修正案对土地征收补偿条款进行补充。 财产权的宪法保障规范大都蕴含了三重结构，即：宣称财产权受法 律保护的不可侵犯条款，对财产权进行公共制约的制约条款，国家 根据公共的需要而对私人财产进行征用时必须予以正当补偿的征用 补偿条款。 过去，我国宪法长期以来只有不可侵犯条款以及制约条款，征收 （征用）补偿条款一直处于缺位状态，这是我国宪法的一个重大缺 陷。 2004 年宪法修正案对此作了重大修改，增加了征收（征用）补 偿条款，规定了对私有财产征收、征用应给予补偿。与此相适应， 土地征收、征用的补偿条款也被补充进宪法中。 由此，我们可以得出现代土地征收制度设立的必要条件：一是为 了公共利益的需要， 二是应当给予公平合理的补偿 二、农村土地征收制度概述 （一）我国土地国家所有权和集体所有权的平等性 建国以来，国家和集体土地所有权属于历史形成的，彼此不存在 隶属和派生关系，是两种具有独立性的民事权利，并由此确立了土 地的二元化结构，即：土地的集体所有权和国家所有权。从我国土 地所有权发展的过程来看，两者在地位上是平等的。但从我国土地 征收制度的发展历史看，集体土地所有权并没有得到平等对待和充 分保护。 （二）我国土地征收制度应遵循的基本原则——可持续发展原则 《土地管理法》将可持续发展作为基本原则之一，这是由土地在 我国的特殊重要性决定的。在我国，土地具有多重功能。土地既是 重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资 源要素。 在我国，可持续发展原则应当包含以下两方面内容： （ 1）“实行最严格的耕地保护政策” 。根据统计，我国人均耕
现代 3
地 仅 1.2 亩，仅相当于世界人均数的 1／ 3，而且现在还有流失加剧的 趋势，而过滥的土地征收正是我国耕地流失的一个主要途径。 （ 2）注重社会公平，保障失地农民的利益。 长期以来，农村为 我国的工业化作出了巨大的贡献，农村生活水平提高有限，过泛的 土地征收使相当部分农民生活出现问题，社会公平受到损害。如果 社会公平不能保证，经济发展的“效率”将处于不稳定状态。 三、现行农村土地征收中存在的容易引发影响社会稳定事件的法 律环节 从维稳角度谈农村土地征收法律制度的缺陷与修补， 实质上就是 分析此类影响社会稳定事件产生的法律条件和社会环境，找出法律 制度设计上的问题和关键环节，然后运用立法手段，修改、制定相 关法律、法规，对现行农村土地征收法律制度进行弥补和完善，从 而创造出一个有利于从根本上遏制因农村土地征收而导致的影响社 会稳定事件高发的法制环境。 （一）征收目的上的问题 1986 年《土地管理法》分则部分规定， “国家进行经济、文
化、 国防建设以及兴办社会公共事业”可以征收土地。这一法律条文所 笼统规定的土地征收目的明显超过了其总则部分所确立的“公共利 益需要”的法理要求，为之后各地大量滥占农地提供了法律依据。 1998 年，为遏制我国耕地流失状态， 国家对涉及土地征收目的
相 关法律条文进行了修正。在当年制定的《土地管理法》中，只在总 则部分保留了“公共利益的需要”的原则性规定，将 1986 年《土地 管理法》中采用列举式具体规定的土地征收目的的相关内容全部删 除。这一变化主要体现了严格限制征地目的的立法意图，但却在立 法完整性和规范化方面留下了缺憾。 相关问题主要表现在以下几个方面： （1）现行法律对“公共利益需要”的具体范围规定得不明确。 由于 1998 年《土地管理法》分则部分已经将土地征收目的内容全部 删除，导致在法律实施过程中无法具体把握“公共利益需要”这一 法律原则的外延。如此过于原则性的规定将不足以控制部分行政机 关滥用土地征收权的冲动。 4
（ 2）部分法律条文与“公共利益需要”的法律原则存在矛盾。 《土地管理法》第 43 条第一款规定： “任何单位和个人进行建设， 需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地” ，而该条第二款对国 有土地进行了明确： “国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原 属于农民集体所有的土地。 ”这一法律规定表明：任何单位和个人进 行建设需要使用国有新增建设用地的，都将启动土地征收程序。而 该法律条文中没有对所指的“建设”进行公益建设属性和经营建设 属性的明确区分，那么由此进行的相关征收行为将直接违反《宪法》 确立的“公共利益”目的的法律精神。 在实际的法律生活中， 部分低位阶法律法规在实质上突破了国家 土地征收目的的宪法性规范，在法理上存在矛盾和问题；但该类条 款恰恰却是一些行政机关为推动经济建设实施土地征收而广泛使用 的法律依据。 （ 3）现行法律缺乏土地征收目的合法性审查机制。 土地征收目 的审查机制应当包括两个方面：一是有关机关在土地征收申请、批 准前进行的土地征收目的合法性的事前审查，二是土地征收被批准 后予以救济的事后审查。 我国《土地管理法》规定，土地征收必须经过国务院或省、自治 区、直辖市人民政府批准，但是没有对被征收人认为土地征收目的 不符合法律规定时所必需的救济机制作出任何规定。当公力救济制 度无法及时帮助此类有诉求的失地农民时，将使其采用不易受控制 的私力方式， 最终可能会导致影响社会稳定事件出现。 （二）征收程序上的问题 1998 年《土地管理法》对土地征收程序进行了修改。主要包括：
第一，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的地位，新增 了农用地转用审批制度。第二，将征地审批权集中到省和国务院两 级政府，县市人民政府只有执行权。第三，增加了土地征收方案、 补偿安置方案公告制度和补偿登记制度，完善土地征收程序。 相关问题主要表现在以下几个方面： （ 1）土地征收程序规定不够明确、清晰。 土地征收程序在法律 条文中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂 在5
一块，没有像先进法制国家那样在法律条文中专章规定，这在立 法技术上存在不足。 （2）土地征收程序比较简单、粗糙，具体制度设计上存在漏洞 例如，我国没有规定公告后土地权利人增加改良物的限制，对征收 后没有按原计划利用土地所承担的后果也没有规定。此类制度缺陷 普遍存在于我国的土地征收程序中，直接后果就是无法有效解决在 具体实施过程中出现的新问题和新矛盾 （ 3）对被征收人的权益保护不足。 主要表现在： 第一，被征收 人在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。 《土地管理法》 规定， 征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应听取被征地方的意见。 由于征地补偿安置方案之前已经确定，被征地人在之后发表意见的 实际效果和影响很小；而且，被征地方还应该具有针对除征地补偿 安置问题以外的其他方面发表意见的权力和机会。如果土地被征收 方的相关诉求无法表达，将可能导致矛盾和问题的聚积。第 二，对 被征地方的救济措施规定不足。 《土地管理法实施条例》规定，对补 偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批 准征地的人民政府裁决，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人 民法院起诉。此类立法对土地征收争议的行政和司法救济措施缺乏 明确全面的规定，将可能使土地征收行为相对人采取简单、过激手 段直接对抗，激化矛盾。 （三）征收补偿上的问题 土地征收造成的不可预期和仅由少数人承受的损害意味着特别 的牺牲。对于这种损害，理论上应该是由受益者即公众承担补偿义 务的，但由公众承担补偿义务是不可行的，因此，就由公众的合法 代表—－国家承担补偿责任。 相关问题主要表现在以下几个方面： （1）补偿范围项目较少，不能覆盖被征地人所有损失。 《土地治理法》规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给 予补偿。征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以
