下载文档原格式
行政诉讼受案范围标准探析[摘要]行政诉讼受案范围的问题自我国行政诉讼制度建立以来一直是一个困扰实务界和学界的基础性问题，对这一问题的理解直接涉及司法保护的范围。
文章从行政诉讼受案范围的性质入手，探析目前我国行政诉讼受案范围的标准，厘清错综复杂的法条规定。
[关键词]行政诉讼；受案范围；具体行政行为一、行政诉讼受案范围的性质行政诉讼受案范围和原告资格是行政法界不断争论的基础性问题，前者所解决的是何种性质的行为可以作为行政案件而被法院受理，界定的是行政诉讼的客体范围；后者所回答的是何者满足这一具体情况的条件可以以行政诉讼的方式诉诸法院，界定的是行政诉讼的主体范围。
简而言之，两者所解决的问题是：“能不能进来”和“谁可以进来”。
国内很多学者将两者混为一谈，笔者认为在行政诉讼过程中，对“受案范围”问题的探讨更具有基础性，也即，只有当一个行为满足受案范围的条件时，讨论原告资格这一问题才具有意义。
二、确定行政诉讼受案范围的法定标准我国关于行政诉讼受案范围的规定集中在《行政诉讼法》第2、11、12条，及《若干解释》第1条。
笔者认为，确立受案范围的核心标准有二：其一，被诉行政行为为具体行政行为；其二，被诉行为不属于法定排除情形。
（一）须为具体行政行为《行政诉讼法》第2、5、11条中均将可诉的行政行为直接指向具体行政行为，而在《若干解释》第1条第一款关于受案范围的概括性规定中采用了“行政行为”这一表述，但这一表述并非表明行政诉讼的受案范围被扩大到了所有行政行为。
因此，笔者认为仅进行字面意思的理解是偏颇的，是否为具体行政行为依旧是判断其是否属于行政诉讼受案范围的首要前提。
理由如下：1.就法律与司法解释的效力比较，应为具体行政行为。
在我国，《宪法》和《立法法》中明确规定法律的制定主体是全国人民代表大会及其常务委员会；且尚未规定最高人民法院拥有法律解释权。
最高院对法律作出的解释属于司法解释，其法律依据是《中华人民共和国人民法院组织法》。
概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录2016-04-22 朱芒华东政法大学学报目次一、问题的提出二、立法上的列举主义及其内在扩张三、概括主义解释方向四、既有解释方式对新法的可能影响五、结语：解释路径的特点一、问题的提出1989年4月4日颁布的《行政诉讼法》（以下简称“旧法”）在“受案范围”的规定中采用了列举形式。
2014年11月1日新修改之后的《行政诉讼法》（以下简称“新法”）在“受案范围”上扩充了内容，但规定方式沿袭了旧法。
在法解释的层面上，观察《行政诉讼法》施行至今的过程，无论“受案范围”被如何定位，似乎都无法避免列举主义的解释理解宿命。
本文力图从另一个角度指出，在列举主义的立法形式之下，其实我国司法实践中还客观地存在着一支概括主义的法解释路径。
本文的目的就是初步整理出其发展脉络和基本逻辑构成，将此凸显出来，为新法的发展提供一个可行的方向。
至今为止，行政法学界在行政诉讼“受案范围”方面的研究，无疑已积累了大量的成果。
归纳而言，这些成果大致可以分为三类。
其一是价值阐述，即表明应该如何理解受案范围。
这类研究更侧重法理层面的论述，因而多倾向于立法（或修法）建议，未必都是直接以实定的《行政诉讼法》为对象。
其二是实证研究，即根据《行政诉讼法》“受案范围”的实际适用情况以及相关原因进行调查分析。
其三是规范分析，即严格立足于实定法展开法解释工作。
本文侧重于法解释的层面，但重点在于整理自旧法颁布以来，在立法活动业已完成、法律的文本表现形式已经确定的前提下，“受案范围”因法解释的变化而发生的变化以及其中的规则，并在此基础上寻找对新法相关条款的可用解释路径。
在展开论述之前，本文就所使用的概念作如下说明。
首先，关于“受案范围”，学说上有着“概括性规定”或“列举性规定”、“概括式”或“列举式”等分类概念。
这些概念都准确地表现了“受案范围”的立法形式或实际功效，但也因此有着过于拘泥于立法文本形式的倾向。
行政诉讼的受案范围有哪些在日常生活中，当我们觉得自己的合法权益被行政机关的行为侵犯时，行政诉讼就成为了一种重要的救济途径。
但并不是所有与行政机关有关的纠纷都能通过行政诉讼来解决，这就涉及到行政诉讼的受案范围。
那么，行政诉讼的受案范围究竟包括哪些呢？首先，我们来谈谈对行政处罚不服提起的诉讼。
行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织给予的惩戒性措施。
常见的行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。
如果行政相对人认为行政机关作出的行政处罚不合法、不合理或者不适当，就有权向法院提起行政诉讼。
行政强制措施和行政强制执行也是行政诉讼受案范围的重要组成部分。
行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
比如限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物等等。
行政强制执行则是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
例如加处罚款或者滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物等。
当公民、法人或者其他组织认为行政机关实施的行政强制措施或者行政强制执行违法时，可以提起行政诉讼。
行政许可也是常见的行政行为之一。
行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
比如颁发营业执照、颁发许可证、批准建设项目等。
如果公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定不符合法律规定，或者认为行政机关在行政许可的实施过程中存在违法行为，比如程序违法、滥用职权等，都可以提起行政诉讼。
再者，行政机关侵犯法律规定的经营自主权和农村土地承包经营权、农村土地经营权的行为也在行政诉讼的受案范围内。
浅议目前行政审判中存在的问题及建议目前，人们的法制观念正在缓步上升，用法律来保护自己合法权益的意识也在日益增强，同时，行政机关的行政执法水平较之以前亦有很大的提高，我国的法制建设正稳步向前迈进。
但与刑事、民事审判相比，目前行政审判仍处在困境中，举步维艰。
结合行政审判的实际，笔者就目前行政审判面临的问题作一粗浅的分析，并提出建议思考。
一、行政审判实践中存在的问题1、当事人诉讼意识不强众所周知，由于我国历史上司法从属于行政，“官”、“民”法律地位不平等和当前人们的法律意识还不高等原因，致使人们对行政诉讼的热情偏低，不同程度存在着“民不和官斗”、“屈死不告官”等观念。
总认为“官官相护”，大凡与“官府”或“长官”打官司，凶多吉少，视“民告官”为畏途，对行政机关在执法时侵害其合法权益的行为不愿意或者不敢到人民法院进行诉讼;有的当事人在自己的权益受到行政机关的损害后，觉得自己势单力薄，对行政诉讼顾虑重重，还怕胜诉后行政机关日后报复;有的当事人不知我国《行政诉讼法》的本质是着力保护公民、法人或其他组织的合法权益，制裁违法的行政行为，维护和监督行政机关依法行政，同时，促使其履行相应的义务，不了解法律对行政诉讼的时效规定，在法定期限内不提起行政诉讼，而失去启动司法程序解决行政争议的机会，使自己的合法权益得不到法律有效保护。
2、行政机关的息讼措施花样繁多，层出不穷某些行政机关在行政执法，行政诉讼各个环节上大量采取息讼措施：1)做出具体行政行为前，一般对可能起诉的相对人做压制性的预防工作，或以加重处罚相威胁，或以减轻、降格处理为诱惑，或者对不能适用行政调解的偏偏达成所谓的“君子协议”，个别人甚至为了达到息讼目的不惜牺牲国家、社会公共利益和放弃重大原则，许多相对人主动偃旗息鼓。
2)大量做出口头裁决，裁决时故意不向相对人交待诉权和告知申请复议起诉的期限，有些相对人因不懂法而错过起诉期限。
或对不能适用当场处罚的偏偏当场处罚，处罚后又不开具正式收据，让相对人苦无证据不能起诉。
行政赔偿范围是指国家对国家行政机关及其工作人员的哪些行政行为造成的损害予以赔偿，对哪些行政行为造成的损害不予赔偿，即国家承担行政赔偿责任的领域。
行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政诉讼案件的范围，这一范围同时决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉讼的范围，也决定着行政终局裁决权的范围。
行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。
相同点：1、产生根据相同：都是基于行政争议的存在，用以解决行政纠纷的法律制度。
2、针对的对象相同：都是针对行政主体的行为，都包括侵犯公民、法人和其他组织的人身权和财产权。
3、保护对象相同：都是为了保护公民、法人和其他组织的合法效益。
4、行为性质相同：都是针对行政机关的违法行为。
不同点：1、受理机构不同：行政复议由行政机关内设的法制机构负责，行政诉讼由人民法院负责，而行政赔偿总的原则是赔偿请求人应当首先向赔偿义务机关申请赔偿。
2、承担责任的主体不同：行政复议、行政诉讼最终承担责任的主体是行政侵权者，而行政赔偿最终是国家承担责任。
3、受案范围不相同：行政诉讼的受案范围限于人身权和财产权方面，对不涉及人身权、财产权的具体行政行为，需要法律、法规、司法解释明确规定可诉，人民法院方可受理。
行政复议的受案范围，除行政行为对人身权、财产权的侵犯外，还包括对受教育权和其他权利的侵犯；行政赔偿的受案范围，也包括人身权和财产权，但一般不包括其他权利，但法律也明确了国家不承担赔偿责任的各种情形。
4、行政复议是行政机关内部的监督制度，是在行政诉讼之前进行的，只要法律未规定复议决定为终局裁决的，当事人对复议决定不服的，仍可以按行政诉讼法的规定，向人民法院提请诉讼。
行政诉讼的受案范围行政诉讼的受案范围，是指行政机关执法行为能够接受法院诉讼监督的范围，也是原告能够起诉行政机关的范围和法院能够审查的范围。
我国行政诉讼的受案范围，是在《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)规定基础上确定的。
我国行政诉讼实行的是有限的诉讼范围，并不是所有的行政行为都能够由法院来监督审查。
根据《行政诉讼法》和《若干问题的解释》的规定，我国行政诉讼受案范围主要从两个方面来划定。
第一，从肯定方面规定了具有哪些特点的行政行为属于行政诉讼的受案范围。
也就是说，行政机关的执法行为只要具备了这些法定的特点，就属于原告可以起诉和法院可以受理的行政诉讼案件。
这些法定的标准或特点主要有：其一，须是行政主体执行职务过程中的行为，与履行公务有关。
如果不是行政主体而是其他非行政主体的行为，如协会、事业单位自主行为、公务员的个人行为等，不属于行政诉讼的受案范围;即使是行政主体的行为，如果与执行公务无关，也不属于行政诉讼的受案范围，如行政机关购买物品等民事行为。
执行职务的行为，包括两大类，一类是职权行为，如处罚决定、强制措施等;另外一类就是与执行职务有关的事实行为，如在执行职务过程中的殴打行为，对被扣押药品的使用行为，检测化验行为，强行进入房屋的行为等。
其二，须是具体行政行为而不是抽象行政行为。
所谓具体行政行为，是指针对特定对象做出或采取的行政行为，如果行政机关针对不特定对象做出行政行为，则是抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
例如，有关药品生产企业必须达到GMP标准的通知或规定，虽然与企业有关，也是执行职务的行为，但因为是针对不特定对象发布的，是抽象行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。
其三，须是涉及或影响公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，即具有涉权性。
行政机关的行为如果不涉及到个人权利，就不在行政诉讼管辖范围内，如下级机关与上级行政机关之间的职权划分，一个机关与其他机关之间的权限冲突、职能交叉等。
行政诉讼受案范围扩展问题浅析行政诉讼受案范围作为行政诉讼的起点,是法院对行政行为的司法审查范围,其圈定了司法机关对行政主体行为的监督范围,因而在学界中所引起的争议和讨论也相对较多。
行政诉讼受案范围划定了行政终局裁决权之范围,与行政权力相对人的诉权范围密切相关,标志着行政权受到司法权监督的程度,体现了国家司法权监督行政权所达到的广度以及深度。
受案范围的大与小决定着公民权在受到行政权侵害后获得司法救济力度的强与弱，从这个意义上说，受案范围关乎公民权的保护和行政诉讼的生存。
因而, 行政诉讼的受案范围在某种程度上反映了一个国家的法治水平。
现行《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称现行《行政诉讼法》）第二条、第十一条、第十二条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称司法解释》）第一条，均是关于行政诉讼受案范围的规定。
其中，现行《行政诉讼法》第二条正面的概括式规定，公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，才可以向人民法院提起行政诉讼。
第十一条是对第二条的高度概括作了进一步的具体列举。
司法解释第一条则以正面概括加反面排除的方法，实质性地扩张了现行《行政诉讼法》第十一条的部分限制。
现行《行政诉讼法》在第十二条以否定的方式规定了四种行为的不可诉性，司法解释则在第一条第二款第二项至第六项新增了五类不可诉的行为。
从这些规定中可以得知，行政诉讼受案范围的界定有两个标准：一是具体行政行为标准，二是人身权和财产权标准。
即行政相对人只有在同时满足这两个标准时才能提起行政诉讼。
那么，如果在行政机关及其工作人员基于非具体行为而侵犯相对人合法权益，或者虽然是基于具体行政行为但侵犯的是相对人的非人身权或财产权而是其他性质的权利，如政治权利、劳动权利等，公民自然就没有提起行政诉讼的法律依据了。
显然，这并不利于保护行政相对人的合法权益，难以实现《行政诉讼法》第一条开宗明义的行政诉讼目的。
当然，《行政诉讼法》出台时，行政法还不完备，人民法院的行政审判庭也还不够健全，“民可以告官”的概念涉及观念更新的问题，逐步适应和习惯的问题，也涉及行政承受力的问题。
因此，受案范围不宜规定过宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推进。
随着我国政治、经济、社会生活及法治建设的不断发展，公民权利意识的提高，这部计划经济时代背景下制定的《行政诉讼法》所确定的受案范围，已难以适应我国在市场经济体制下建立法治社会的要求。
理论界和司法界都对现有的行政诉讼受案范围提出了质疑，要求扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。
为了补救这种不足，最高人民法院在2000年3月公布了司法解释，对于受案范围问题，在《行政诉讼法》的基础上以否定列举的方式进行了一定的拓宽。
但囿于最高人民法院的权限性质，该司法解释不能替代立法，不能完全弥合因行政诉讼法对受案范围的规定而产生的先天不足，所以，2014年11月《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》在第十二届全国人大常委会第十一次会议上得到了通过。
修改后的《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围进行了扩展，而且对现行行政诉讼受案范围的界定标准有了一定突破。
首先，修改后的《行政诉讼法》第二条第一款将现行《行政诉讼法》第二条“具体行政行为”的“具体”二字删除，即修改后《行政诉讼法》第二条第一款概括性地赋予了公民、法人和其他组织对“行政行为”提起诉讼的权利。
而且，第二条第二款还对“行政行为”进行了扩大解释，指出行政行为还包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
其次，修改后的《行政诉讼法》第十二条将现行《行政诉讼法》第十一条规定的八种受案类型扩展到了十二种，特别是修改后第（十二）项的规定，明确法院受理行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件。
该规定相比现行《行政诉讼法》第十一条第（八）项的规定，虽然仅增加了“等合法权益”字眼，但却为突破人身权和财产权的限定作出了铺垫或者说是预留了空间。
种种迹象表明行政诉讼受案范围似乎得到了极大扩展。
但是，对于争议已久的抽象行政行为，修改后的《行政诉讼法》并没有突破。
修改后的《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
即抽象行政行为的审查方式仍然被限定在“一并审查”，并不能单独提起诉讼；同时，可以一并审查的抽象行政行为也被限定在了规章以下，也即排除了行政立法行为，仅能一并审查行政机关制定发布的其他具有普遍约束力的规范性文件。
更重要的是，就审查的结果而言，即使规范性文件不合法也不能作出否定性评价，仅能“消极地”不予适用。
综上，修改后的《行政诉讼法》与其说在受案范围上比现行《行政诉讼法》有所扩展，不如说是在为今后扩展受案范围做好铺垫，预留空间。
一、我国行政诉讼受案范围的立法模式就行政诉讼受案范围的立法模式而言，有概括式、列举式和结合式三种。
我国现行《行政诉讼法》中有概括式规定，也存在列举式规定。
现行《行政诉讼法》第二条从行为和权益两个角度对受案范围进行了概括，即具体行政行为属于受案范围，凡合法权益受到具体行政行为侵犯的均可提起行政诉讼；现行《行政诉讼法》第十一条以肯定的方式列举了七种可诉行为，第十二条则以否定的方式列举了四种不可诉行为。
所以我国行政诉讼法受案范围的立法模式采用了结合式，即概括式与列举式的结合，修改后的《行政诉讼法》依然延续了这种立法模式。
然而，司法实践和学术界对这种结合模式的理解并没有正确地分清具体条文之间的逻辑关系，从而导致受案范围大打折扣，使可诉行政行为外延过窄，实际上缩小了行政诉讼受案范围。
“立法模式的紧要之处是要在行政纠纷中厘定允许起诉的纠纷与不允许起诉的纠纷之间的界限，在两者之间建立分水岭”。
事实上，现行《行政诉讼法》第十一条的肯定列举方式只是对第二条概括规定的示范和细化，第十二条只是用否定的列举方式来规定哪些行政行为不能起诉。
很显然，这种规定并用了肯定列举和否定列举两种模式。
第十一条的肯定列举式会造成一种认识上的偏差，使人们往往只重视所列举内容，而忽视第二条肯定概括式规定的内容，从而人为地缩小了受案范围，不利于对公民合法权益的保护。
第十二条对四种不予受理情形的否定性规定，按通常理解是没有排除的情形就应该属于受案范围之列。
我国这种肯定与否定模式的混合并用，极易让人产生理解上的歧义：其一，那些没有被规定在可诉行为范围内的行为是否都属于不可诉的行为？其二，那些没有被规定在不可诉行为范围内的行为是否都属于可诉行为？很显然，答案是否定的，这种受案范围的规定模式违反了排除规则的逻辑要求，其所界定的可诉范围和不可诉范围并不等于所有的行政行为，这就必然会导致我国行政诉讼法在“肯定性列举和否定性列举之间出现了广泛的灰色地带，能否进入行政诉讼就成为盲区。
”为克服灰色地带的出现，相比肯定式列举，否定式列举更具有包容性，如果以禁止性的规范对受案范围进行排除，更有利于保护行政相对人享有的权利，且能够使受案范围的法律规定含义明确、不会产生歧义。
因此，采用由肯定的概括、否定的列举及例外三个部分结合的立法模式是更为合理和稳妥的作法，其中例外是为了将来出现应该纳入而没有纳入或应该排除而没有排除的情况留下一个有充分弹性的空间。
二、抽象行政行为的可诉性抽象行政行为是相对于具体行政行为的一个学术概念，是指行政主体针对不特定相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为。
它包括两方面内容：一是行政立法行为；二是行政机关制定发布其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。
现行《行政诉讼法》和相关司法解释都规定了不能对抽象行政行为提起诉讼，而只能对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为侵权提起诉讼，从而绝对地排除了抽象行政行为的可诉性。
对于抽象行政行为的可诉性，持否定态度的理由无非是：在我国现行体制下，抽象行政行为有人大和上级行政机关的监督、备案审查及法规清理、行政复议审查等监督程序；司法行为应遵循个别利益服从多数利益以及维持行政效率、减少讼累、节省国家诉讼资源等原则。
但是，抽象行政行为的可诉性早已从法理、各国普遍立法通例、抽象行政行为不可诉的现实危害性以及将其纳入诉讼范围的可行性和必要性等方面进行了充分、完整的论证，在此不再作重复性论述，仅就哪些抽象行政行为可以纳入受案范围作一些分析。
随着学者们“免除抽象行政行为的司法豁免权”的呼声日益高涨，虽然将抽象行政行为纳入行政诉讼范围在学术界基本达成共识，但对应纳入受案范围的抽象行政行为的范围却颇有争议。
主要有三种观点：一是将所有的抽象行政行为纳入诉讼范围；二是将规章及规章以下的规范性文件纳入诉讼范围；三是只将规章以下的规范性文件纳入诉讼范围。
第二种观点更具合理性，理由如下：其一，根据“有权利就有救济”的原则，似乎应将所有抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围才合理，才能更加完整地保护公民的合法权益。
并且，作为“法律帝国首都”的法院也应该对行政机关的一切行政行为有监督权。
然而，纵观世界各国的行政诉讼制度，却并非行政机关的全部抽象行政行为都可诉。
诸如在法国，立法行为、国家行为、政府行为（主要是指解散议会、提交法案）等被排除在行政诉讼之外；在德国，行政机关的违宪行为和私法行为不受法院审查；在美国，《联邦程序法》规定不受法院司法审查的抽象行政行为主要有外交和国防、国家安全（不包括驱逐出境和禁止入境等小范围安全问题）等；在英国，政府在国外对外国人的行为以及在国内对敌国人民的行为等国家行为只由议会监督而不受法院审查，等等。
另外，从理论和实践上来说，由于行政权和司法权的分离，就必然有一部分行政权力游离于法院监督的范围之外。
对行政机关实施的高度政治性和政策性的行为，法院应保持一定的克制和尊重。
因此，将所有抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围不科学也不现实。
其二，我国《立法法》将对行政法规的审查权授予了全国人大常委会，法院作为我国的司法机关对权力机关负责，自然无权代行权力机关的职责对行政法规进行审查。
故而法院审查行政法规没有合法性。
而且，国务院制定行政法规有严格的立法程序，是站在各部门和地方之上，能够从全国的角度考虑问题，可以避免部门和地方保护主义，不存在学者们论述中不将其纳入诉讼范围而存在的现实危害性。
若出现个别与宪法、法律相抵触的情况，全国人大常委会完全有能力审查和解决。
因此，行政法规没有合法根据也没有必要纳入行政诉讼受案范围。
其三，我国国务院和有关地方人民政府制定的规章数量众多，其内容之庞大，制定主体之众多，难免会频繁出现规章之间冲突的现象。
