浅谈土地一级开发模式

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浅谈土地一级开发模式
摘要:“土地是财富之母”,土地是人类社会最重要的生产资料之一。

合理利用土地这个最重要的生产资料,就需要对土地进行集中开发。

首当其冲的便是需要对土地进行一级开发。

本文先简要分析了国内其他城市土地一级开发模式及市内其他机构的土地储备模式,再简要阐述了我司土地储备、征收、整治、规划、出让等相关情况,最后针对我司目前的土地相关工作提出几点建议。

关键词:土地;一级开发;模式
一、什么是土地一级开发
目前,人们对土地一级开发的概念还比较生疏,较明确提出一级开发概念的书籍也很少。

根据目前各地的实践,土地一级开发可定义为: 土地一级开发是指政府委托相关单位,按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划,对确定的存量国有土地、拟征用农地,统一组织进行征地、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。

也有观点认为土地一级开发是指在土地出让前,对土地进行整理和投资开发的过程。

具体来说,就是按照城市规划功能、地表标高和市政地下基础设施配套指标的要求,由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设,按期达到土地出让标准的土地开发行为。

二、现阶段国内其他城市土地一级开发的模式
土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置,即主体是谁的问题。

是采取政府垄断一级开发,还是政府委托企业进行一级开发,亦或通过市场化的招投标来决定一级开发的主体。

模式一:一二级联动开发的传统模式。

即由企业主导从征地拆迁、居民安置、土地平整、基础设施建设以及房地产开发、招商集一体的开发模式。

这种模式现阶段比较普遍,近期可能存在机会,但也正是未来必须扭转的,长远来看,空间将会越来越窄。

模式二:完全政府控制模式,以广州市为代表。

政府通过严格的计划及规划管理,完全控制熟地开发及供应市场,形成了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。

完全由政府组织实施土地一级开发,仅以招标方式确定施工企业。

模式三:政府和法定机构协作模式,以上海市和苏州市为代表。

由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发,“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”,从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。

模式四:政府主导、市场化运作模式,以北京市为代表。

政府“抓两头”,即控制土地储备计划和供应计划;“放中间”,即充分利用社会力量实施土地一级开发。

其背景在于北京市城市规模巨大,政府无法垄断一级开发市场。

由政府主导的土地一级开发模式,其优势在于:政府开发土地面临的阻力小于企业,便于协调各方面关系;可利用国有控股集团雄厚的财力迅速集中资金。

其劣势在于政府拥有的市场信息不完备,使得政府对土地的开发效率较低;土地的开发权掌握在政府手中,极易滋生腐败和权利寻租行为,从而降低了土地开发效率;政府和企业在投资、经营决策以及收益分配等方面不完全一致产生摩擦。

由企业主导的土地一级开发模式,其优势在于:可以帮助解决政府土地开发资金不足的问题,减少政府开发土地的风险;引入企业机制,改善政府的管理体制,有利于搞活土地开发,提高土地开发效率。

其劣势在于:政府对于土地供应量的控制将相对被削弱。

三、我市土地一级开发模式
我市的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。

土地一级开发的主体是市政府,代表市政府实行一级开发的机构主要是,如地产集团、高速集团、交开投、水投、水务以及我司等几个大型国有集团。

土地一级开发与土地储备紧密联系在一起,几个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利,将纳入储备范围的土地进行一级开发,“生地”变“熟地”后,再到土地交易中心进行“招拍挂”出让。

出让所得的收入在市政府和企业之间按一定的比例进行分配。

几大集团在具体储备开发方式上也有所不同,可将其归结为三种方式:(1)自主土地储备开发方式,如地产集团;(2)带项目土地储备开发方式,如高速集团、水投、水务、交开投以及我司等;(3)与国企改革联动土地储备方式,如渝富集团。

四、我司土地一级开发模式
我司于2002年组建了具备土地一级开发资格的重庆市城市建设土地储备整治中心。

以规划土地未来的出让金作为质押,向银行贷款,通过土地储备、整治、规划等流程,使生地变熟地后进交易中心挂牌出让。

土地增值收入返还集团公司用于城市基础设施建设投资。

政府将土地储备的职能直接赋予我司,让我司不再单一依靠财政支持,实现了城市建设资金筹措上相对的自主性,用土地出让收益平衡城市基础设施建设资金缺口。

政府将土地储备的职能直接赋予我司,其作用有如下两点:
(1)增强了我司持续融资能力
我司具有土地储备中心的职能后,统筹进行土地的一级开发,科学安排土地开发时序,同时土地收益定向用于基础设施建设,保证基础设施建设资金来源稳定,能够提高我司的持续融资能力。

(2)降低政府信用风险
为尽快推动城市基础设施建设,以政府信用为依托的银行贷款成为了主要的资金来源。

基础设施巨大的资金需求导致我司资产负债率不断攀升,持续融资能力不断下降,政府信用风险日益增大。

我司具有土地储备中心职能后,可以依据实际需要,选择适当的土地,在银行信用评估的基础上科学合理的融资,保证公司未来的偿债能力。

以收定支,从而有效降低政府信用风险。

五、目前我司土地储备、整治、规划等相关情况
(一)土地储备
目前我司的土地储备基本无自主权,一般由市政府以分蛋糕的方式分配至各储备机构,或者我司承诺项目建设的受益各区拿出土地报市政府批准后进行储备。

小部分储备土地来源于收购搬迁企业的土地。

所以,我司土地一级开发可重点着眼于土地征收、土地整治、土地规划及土地出让。

(二)土地征收
土地征收包括农用地征收及国有存量土地征收,基本模式是我司委托区一级人民政府进行土地征收,我司主要职能是土地征收资金的筹集。

为有效的推进土地征收的进度,推行融资先行的模式,即取得征转用指标和征地批文后,立即启动与各商业银行洽谈融资的方式和金额。

目前在土地征收工作中遇到的另一大问题是安置房建设滞后的问题,建议安置房选址及建设应该先于征收实施的过程。

(三)土地整治
土地整治的过程是真正意义上的生地变熟地的重要及收尾阶段。

我司对南岸茶园和北碚蔡家的路网建设是比较成功的案例,是从粗放型供地向集约型供地转型的必要过程。

土地整治不仅只限于进行路网建设,而且可实施管网建设、市政实施配套建设,甚至可实施学校等一系列公益设施的建设,目的是提升土地自身品质,追求利益的最大化。

(四)土地规划
规划出效益,这是土地出让千古不变的真理。

土地规划应分析区域优势、地区发展情况,合理布局土地的各类业态及用地性质。

重点地块可采取城市设计带动规划调整的模式,将有形的设计方案落入无形的控规指标中。

控规编制在分析区域发展经济的基础上,合理分布居住小区的各种模式,并配合大型商业街及商业中心,配建各种市政配套,并合理布局路网分布。

(五)土地出让
土地整治、合理规划是土地升值的基础。

而土地出让的核心应是招商宣传,扩大招商面,寻求各类土地需求的客户,并掌握土地市场的动向,多与房地产商进行接洽互动等工作。

六、对我司实施土地一级开发的几点建议
(一)加大土地整治的力度,特别是对我司储备的大片成型的新区土地更应实施土地整治。

(二)引进土地规划方面的专业人才,最大限度的挖掘土地规划潜力。

(三)成立土地整治及土地规划部门。

(四)派遣各专业工作人员到规划、国土、建设、土地征收单位及房地产开发单位学习并掌握政策理论及实践成果。

(五)拓展土地储备渠道,应多接触搬迁企业并以合理的价格收购储备,达到双赢的目的。

(六)加大土地招商的投入,采取多种方式的营销策略。

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