新农村建设与乡村治理路径的选择

中图分类号： ”
文献标识码： Ａ
文章编号： ０－３２（ ０） ０５ ３ １ ４ ９６ ６１ ５－ ０ ２ ０ ０ －０ ０
６０７ １０ ２
作者简介： 张志英． 四川大学经济学院博士生， 四川省社会科学院农村经济研究所副研究员。四川 成都
我国有着悠久的农业文明传统， 并且长期以 农为本 ， 因此乡村建设、 乡村治理始终是中国政治 经济生活中的大事。党的十六届五中全会提出了 新农村建设的具体要求， 既为农村建设指明了方 向， 又为乡村治理提供了良好的发展机遇。在实 施新农村建设伟大的系统工程中， 乡村治理发展 的途径选择， 应从各地实际出发， 以合作经济组织 的创新完善、 新型的农民培育、 村民自 治的发展为
２ 世纪７ 年代末实施的以家庭联产承包责 ０ ０
任制为核心的农村改革， 使中国乡村发生了翻天 覆地的变化， 乡村治理也因此得到了发展， 出现了 “ 乡政村治” 的治理格局。然而， 与先进的城市相 比， 我国乡村十分落后， 发展不平衡、 城乡断层的 现象和农村的社会冲突， 大大制约了中国乡村的 现代化进程， 由此，乡政村治” “ 治理模式一度成 为各界关注的焦点。 有学者认为，乡政村治” “ 治理模式， 其主要成 果是村民自 治的制度架构基本形成。也有学者认 为从“ 乡政村治” 制度模式建立的一开始就存在着
膨胀、 道德堕落 形成的 地方恶势力， 他们有的收买
村主任、 县镇领导作为其成为靠山， 不择手段地强 占、 强吃、 收刮、 聚敛财产， 对村级治理造成恶劣的
破坏。
三、 新农村建设中乡村治理途径选择的重点
《 西南民族大学学报》人文社科版） ２０／。 （ ０６１ 总第１ 期 ８ ２
我国的乡村治理路径选择， 从上看需要体制 性的行政放权， 从下看需要农村现代社会组织的 发育， 但紧要的是需要现代社会组织的发育， 为此 应该抓好以下几点： １加强村民自 治 、 首先， 提高认识， 切实发挥村委会的职能。从 法律角度看， 无论是宪法还是村民委员会组织法 都明确规定， 村委会的自 治组织性质， 界定了村委 会与基层行政机关— 乡、 民族乡、 镇一级人民政 府之间既独立又相互联系的关系。但在现实中， 法律的规定并没有变成人们普遍 自 觉的行为。由 于“ 政社合一” 公社体制惯性的作用， 一些乡、 镇政 府及其行政人员仍将村民委员会当成自己的行政 下属； 而村委会实际上也充当着上级政府的派出 机构 ， 承担着乡镇政府应履行的职能如： 要粮、 要 款、 抓计划生育等。 因此， 应该认真学习村委会组织法， 深刻认识 “ 村民委员会是村民自 我管理、 自我教育、 自我服 务的基层群众性 自治组织” 的这一性质。并且切 实做到“ 民族乡、 乡、 镇人民政府对村民委员会的 工作给予指导、 支持和帮助， 但不得干预依法属于 村民自治范围内的事项” 同时也要做到“ ； 村民委 员会协助乡、 民族乡、 镇人民政府开展工作” 等法 律条文所规定的内容。 其次， 抓住村民自治的核心。村民 自治是广 大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民 主形式， 其的核心内容是村委会的民主选举， 确保 村委会民主选举是其权威合法性的重要保证。应 根据宪法和村民委员会组织法等法律， 按照科学 程序办事， 坚持民主选举的原则， 直接、 平等、 公开 地进行选举， 把真正有能力、 受农民拥护的人选人 村民委员会， 从而提高村委会的素质和各种组织 管理能力以加强村委会的权威性。 ２大力发展农村合作组织 、 大力发展微观基础组织的主要途径是大力推 进产业化。即以市场为导向， 以利益为纽带， 让千 家万户的农民通过贸、 农的链条， 工、 有机组合成 一个与专业化、 市场化、 规律化要求相适的产业化 组织， 使之成为政府调控社会、 经济的交点。发展 农村合作组织， 既可将农民与市场有机的联系在 一起， 从而获取生产和流通环节必要的赢余， 又可 避免村委会行政化， 使村委会摆脱单纯充当政府 与农民的中介或者充当乡镇政府派出机构的困 扰。这样村委会两难的境地就会被打破， 同时也
成为国家在农村的基层政权， 独立承担法律责任，
直接对本县政务和人民负责。乡派是指县以下的 乡成为县的派出机构， 接受县政府的委派， 从事县 政府委托的任务。村治是在村一级实行村 民 自 治， 使村民委员会成为 自治性组织 ， 从而实现乡村 治理的结构性转换。徐勇教授又撰论文指出在乡
乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形 成的公共权威实现对乡村社会公共事务或共同事 务调控和治理的过程、 体制与效果。它与乡村建 设息息相关， 为乡村建设提供了有效的秩序保障。 由于不同历史时期或同一时期的不同的历史阶段 中的政治、 经济、 文化、 历史等背景的不同， 乡村治 理呈现出不同的特点， 并出现不同的治理模式 。
《 西南民族大学学报》 人文社科版） ２０／０总第１２ （ ０６１ ８期
本刊网址二ｗ ． ａ． ５ ｗ ｗ ｘｅ ｏｎｔ ｕｂ ｅ ５
新农村建设与乡村治理路径的选择
张志英
［ 摘要］ 本文通过梳理我国乡 村治理发展途径的主要思路， 提出面对新农村建设中乡村治理发展迎来 的机遇、 面对的挑战和所处的困 加强农村村民自 大力发展农民合作组织、 境， 治、 培育新型农村公民， 这 是乡 村治理发展的重要途径选择， 也是新农村建设的重要保障。 ［ 关键词］ 新农村建设； 镇村治； 乡 合作组织； 村民自 新型农民 治；
重点。 一、 乡政村治” “ 制度模式的不同观点
观点： 一种观点认为， 在政府机构改革的同时， 应 把国家权力上收至镇、 甚至县一级； 另一种则主张 在村以上的镇实现村民自治， 以扩大村民自治的 范围。徐勇教授主张实行乡政府行政权力上收至 县级， 并成为县政府的派出机构的“ 县政、 乡派、 村 治” 模式， 并对此作了进一步的解释： 县政是指县
５ ６
新农村建设专题研究
（ 西南民族大学学报） 人文社科版）０６１ （ ２０／０总第 １２ ８期 济发展全面进人买方市场的新形势下， 农民受资
要逐步取消乡镇完全政府， 实现乡村 自治。学者 贺雪峰认为， 一方面乡镇作为一级建制在相当长 的时间里不能取消， 但对乡镇一级出现的问题， 他 又提出在农业型乡镇变乡政府为乡公所， 在工业 型乡镇和中心镇则保留镇政府。 然而， 乡村治理途径发展不仅表现为国家权 力层面上不断地放权及其体制的不断完善， 更应 表现为村民自治的有效实施与基层民主的发展， 这方面研究是较为薄弱的环节， 也正是新农村建 设乡村治理发展途径的研究重点。 二、 新农村建设中乡村治理： 机遇挑战与困境 正确认识新农村建设 中迎来的机遇、 面对的 挑战和所处的困境， 是基层民主发展和村民自 治 的必然要求， 也是我国乡村治理途径选择的重要
有 巧％的村级治理状况良 好。
究其原因是由于国家和社会所形成的公共权 威在农村明显削弱， 从国家的层面来看， 其作用在 减小。人民公社的解体和家庭联产承包责任制的 实施， 使实际上由官方掌握土地的所有者权威已 不再重要； 税费改革后政府权威还受到财政力量 锐减的严重影响； 从社会的层面来看， 一般说来， 危害村民自 治发展的力量可能来 自如下几方面： （） １部分崛起的经济能人。公社解体后， 一些经济 先发展起来的地区乡村开始出现经济能人（ 乡村 新的阶层） 。这些经济能人中， 有一些人以不正当 手段或不正当的途径致富， 他们成为乡村社会稳 定和发展的绊脚石， 这些人则成为乡村治理的挑 战性力量。（） ２ 宗族势力。宗族势力有两种作用： 一方面可以起到稳定乡村的作用， 另一方面也对 乡村治理提出了挑战。正如徐勇教授提出的， 农 村的家族主要是通过合作性参与进人村落治理过 程， 但也有过与正式权力相抗衡的情况。（ ） ３ 在少 数农村出现的地头蛇， 地方老大等一得到相应的变
自 治将成为改革的重要目 ’ 标〔。中国经济体制改 〕
革研究会副秘书长温铁军认为， ５ ０多年的实践证 明， 小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的 乡镇政权。县级以下本来就不应该设完全政府，
革， 大压缩了 大 村治的 发展空间〔， ’于是主张 〕 第二
次制度创新从而解决治理结构的问题。因此，乡 “ 政村治” 之后的治理途径发展出现了两种不同的
要实 派的同 而 行乡 时， 镇则要实行镇的自 〔总 ‘ ’ 治。〕
之， 在徐勇教授的对乡和镇实行分而治之的改革 方案中， 较全面地提出了乡村治理发展途径的大 体方向— 国家社会的协调发展。同时徐勇教授 认为，任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质 “ 性成效”“ ，必须从国家对乡村社会治理的角度， 进 行县、 村连动性的结构性改革。 乡、 ” 但各界对乡村治理途径的思考， 主要围绕着 基层政权建设的层面， 相关研究主要集中在对乡 政村治体制完善提供经验性的支持。或从史学的 角度、 或是以现实为视角， 提出基层政府权力上收 至县及乡镇， 同时实行自治的依据。比如， 于建嵘 通过对晚清以来的乡镇 自 治考察后， 提出随着国 家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发 展以及传统的权力文化、 现代权利文化的转变， 国 家的行政权力将退出乡村的政治领域， 实行乡镇
前提。
源约 市场 束的 束） 约 情况愈加突出， 农业生产 作为
经营的市场主体的农民， 基本上仍处分散、 无组织 的状态， 难以抵挡其与大公司、 大企业等强势主体 的激烈竞争， 致使农民 增产却难以增收， 作为 农民 新农村建设和农村经济的主体受到严峻的挑战。 ２新农村建设中乡村治理的困境 、 首先新农村建设要一个稳定有序的大环境。 然而， 当前乡村治理虽然走出了冲突， 但是却尚面 对一种新的困境。 从２ 余年的乡村治理实践来看， ０ 村治与乡政 主要表现为合流与冲突的关系， 并且村治与乡政 的合流最终占据主导地位， 使村民自治正在逐步 丧失其本有的自治意义， 在很大程度上变为“ 乡 政” ． 的统治， 乡村治理并未像曾经设想的那样， 使 村民自 治与国家政权之间达成良 好的互动、 合作、 双赢。“ 理想村民自治” 的乡村治理模式还未形 成。有学者研究指出， 从全国来看， 发展好的或较 好的发展型“ 乡政村治”仅占全国的“ ， 乡政村治” 模式的 巧％； 维持型的即一般的或比较差的乡村 治理占 ６％； ５ 瘫痪或半瘫痪的占 ２％。这说明 ０ ８％左右的中国村组组织建设还有待于加强， ５ 只