城市低保制度的研究现状、问题与对策

社会科学２００８年第１１期　韩克庆　刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策　城市低保制度的研究现状、问题与对策＊　韩克庆　刘喜堂　摘　要：通过梳理近年来国内学者对城市最低生活保障制度研究的主要论点可知：　目前有关低保的研究虽然取得了丰硕的研究成果，但在一定程度上存在理论研究与实际　工作脱节的问题，自说自话的现象比较普遍。当前城市低保制度在核定家庭经济状况、　形成有效的动态调整机制、维护救助者的尊严和自由、低保工作人员队伍建设等方面还　存在着明显的不足。为此，应当规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度、建立与促　进与就业相关联的动态调整机制、强化以法制为基础的惩戒规范、完善以社会救助体系　为目标的配套制度。　关键词：最低生活保障；城市低保制度；家庭经济状况　中图分类号：Ｃ９１２．８１；Ｃ９１３．７　文献标识码：Ａ文章编号：０２５７—５８３３（２００８）１１－００６５．　ｆ】８　

作者简介：韩克庆，中国人民大学劳动人事学院副教授；刘喜堂，民政部最低生活　保障司城市处处长　（北京　１００８７２）　

、制度背景介绍　贫困问题是一个世界性的难题，中国也不例外。自从实行改革开放政策以来，中国的经济获　得了迅速的发展，人民群众的生活水平和生活质量都有了很大的提高。但在城市面貌持续改善的　同时，城市贫困问题也相当突出地摆在中国政府面前。造成城市贫困的原因是多方面的，既有身　体残疾、年老体弱、缺乏工作能力等个人原因；也有就业岗位不足、社会排斥、结构性失业等社　会原因。缺乏权威的中国城市贫困标准数据，为贫困规模的测算带来一定困难。但仅从申请城市　居民最低生活保障的情况看，处于贫困最底层的人数不少于２２００多万。　中国政府对解决城市贫困问题高度重视，２０世纪９０年代以来，政府一直在努力建立并逐步　完善社会保障制度，试图通过制度化的政策安排，履行政府责任、保障城市贫困人口的基本生　活。城市居民最低生活保障制度就是中国政府所构筑的社会保障体系中专门针对城市贫困问题的　项最重要的制度。为了加快这项制度的实施力度，中国政府于１９９９年颁布了《城市居民最低　生活保障条例》。目前，中国所有城市都建立了城市居民最低生活保障制度。凡持有城市户口的　居民，如果其家庭成员的平均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，就有权向当地政府申请　资助。民政部门代表当地政府对其家庭收入进行核查属实后，以现金方式按最低生活保障标准进　行差额救助。近些年的实践证明，城市居民最低生活保障制度在维护居民的生活权益、保障其基　

收稿日期：２００８—０８—１５　本文是民政部委托项目“城市居民最低生活保障制度绩效评估研究”（项目编号：３４１０７０５０）的阶段性成果。　

６５　社会科学２００８年第１１期　韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策　本生活安全、遏制城市贫困规模的继续扩大等方面发挥了重要的作用。２０００年底城市居民最低　生活保障制度仅覆盖４００多万人；２００２年底城市低保对象人数就激增到２２００多万人，２００７年的　数据为２２３３万人。城市居民最低生活保障制度已经成为中国政府最为重要的社会保障制度之一。　

二、目前研究的主要论点　总体来看，目前学术界对于城市低保制度的研究有如下几个特点：一是研究的热点问题比较　集中，主要集中在对制度运行过程中存在问题的探讨方面；二是除了少数研究者外，总体上政府　的政策导向指引着研究方向；三是多学科研究的特点，研究者集中在社会学、管理学（社会保　险）、法学、（福利）经济学、统计学、财政学、心理学、会计学、档案学等多个学科，其中尤以　社会学研究居多；四是研究者队伍中很大一部分是从事低保工作的民政干部，体现了很强的制度　实践和政策研究的特点。具体来看，目前的研究论点集中在以下几个方面。　（一）建立城市低保制度的意义　唐钧认为，建立最低生活保障制度的意义在于：（１）建立最低生活保障制度符合建立和完善　社会主义市场经济的需要；（２）建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要；　（３）建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要；（４）建立最低生活保障制度符合社会全面　发展的需要①。　（二）保障标准　最低生活保障标准，又称保障线，是最低生活保障制度实施的核心问题。低保制度实施以　来，低保标准一直是学术界和政策界关注的重要问题。在２００６年召开的“中国城市低保标准国　际研讨会”上，与会专家学者一致认为，有必要对城市低保标准的制定程序和方法作出规定，城　市低保标准的制定应以市场菜篮法和恩格尔系数法为基本方法，分类救助是未来城市低保制度的　发展方向，城市低保制度发展中的诸多社会政策问题需要从理论和实践两个层面综合考虑④。　洪大用认为，目前城市居民最低生活保障标准方面存在的主要问题是：标准制定比较随意并　且偏低，定期调整缺乏统一规范；公布标准没有考虑到家庭规模与结构的影响，缺乏弹性；在计　算补差标准方面，各地对于家庭收入的计算缺乏统一规范；纯粹收入标准在执行过程中面临困　难；部分地区还有不能按时足额发放低保金的现象；由于各地优惠政策的差异，导致实际福利标　准相差悬殊③。在另外的研究中，洪大用提出从基本食物需求、非食物需求、家庭状况、经济发　展状况四个层次确定指标体系，遵循８个基本步骤测算各地城市居民最低生活保障标准：第一　步，选择中国营养学会所推荐的低等或中等能量摄入标准（每人每天１８００千卡或２４００千卡）；　第二步，在目标城市实施科学的抽样调查，掌握中低收入人口的实际食物消费结构与数量，制定　达到低能量或中等能量摄人标准的平均食物清单；第三步，利用调查中所获得的相关食物平均价　格，计算达到低能量或中等能量摄入标准的食物费用，这个费用就是食物贫困线；第四步，结合　上述第二步的调查数据，采用“马丁法”计算非食物支出的合理标准，即非食物贫困线；第五　步，将食物贫困线与非食物贫困线相加，得出居民最低生活保障标准，这实际上是一个标准人的　最低生活保障标准；第六步，在具体实施保障时，根据保障对象的家庭人口规模，调整具体的保　障标准；第七步，在具体实施保障时，根据保障对象的家庭类型，对保障标准再次微调，以确定　实施的保障标准；第八步，根据物价和人民生活水平变化的实际情况，定期调整保障标准④。　不少学者也探讨了低保标准如何调整的问题。林志伟认为，在调整城市居民最低生活保障标　准时，应考虑的主要因素是人均消费支出、职工平均工资和最低工资标准。通过应用２００４年全　

①　唐钧：《最后的安全网——中国城市居民最低生活保障制度的框架》，《中国社会科学》１９９８年第１期。　⑦刘喜堂等：《关于城市低保标准的几个问题——中国城市低保标准国际研讨会综述》，《中国民政》２００６年第９期。　③洪大用：《中国城市居民最低生活保障标准的相关分析》，《北京行政学院学报》２００３年第３期。　④　洪大用：《如何规范城市居民最低生活保障标准的测算》，《学海》２００３年第２期。　

６６　社会科学２００８年第１１期　韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策　国３５个城市截面数据进行回归分析，当人均消费支出（职工平均工资、最低工资标准）提高１００　元时，低保标准应提高７．６１元（４．６８元、ｌ３．５０元），也就是说，各地在调整低保标准时，应当　主要参考人均消费支出、职工平均工资和最低工资标准。林志伟认为，现行城市居民最低生活保　障标准仅能满足低保户的生存需要，保障范围过于狭窄；与职工平均工资的比例相对偏低，反映　了我国劳动者较大的贫富差距；与最低工资标准差距不大，不利于激励低保户的再就业①。　（三）政策执行情况　城市低保制度的实施效果也是人们普遍关心的一个问题。程胜利选择了山东省济南市作为调　查点，调查低保家庭８０４户，得出以下结论：城镇居民最低生活保障制度作为城镇贫困家庭最后　的安全网在保障城镇居民的基本生活方面发挥了重要作用，最低生活保障金平均占低保家庭收入　的３３．５％，使低保家庭的收入平均提高５０．３％，这不仅极大地提高了低保家庭的生活水平，改　善了低保家庭成员的基本生活，而且在维护社会稳定、为社会经济的发展创造良好的环境方面发　挥了强有力的作用　。　王有捐利用国家统计局２００４年大样本调查资料，对我国３５个城市低保制度执行情况进行了　评价：（１）按保障线估算的应保率和贫困程度。把每一调查户的人均收入与当地最低保障线进行　比较，筛选收人小于当地最低保障线的人口，这些人属于保障对象，称为应保人口。应保人口占　调查总人口比例，称为应保率。经测算，３５个大中城市应保率为８．１３％。从分地区看，东北、　西南地区应保率较高，而华北、华东、西北、华南地区应保率则较低。（２）低保对象识别瞄准率　和低保金发放瞄准率。按照调查收入指标衡量，２００３年３５个大中城市中，有８．１３％的人收入小　于最低保障线，其中，得到了救济的人有２．６５％，另外５．４８％未得到救济。这说明，２００４年最　低保障政策覆盖面仅占应保人群的约１／３，而其余２／３被遗漏。这一结论未考虑调查收入偏差以　及保障线偏低所造成的影响。实际得到低保救济的人员比例为３．９１％，其中，有２．６５％人员收　入小于保障线，属于救济范围，是有效的瞄准对象；而另外１．２６％的人员收入高于保障线，不　应予以保障，属于无效的瞄准对象。由此估计，低保对象识别瞄准率为６７．６％。经测算，在３５　个大中城市已发放的低保金中，有７６．２２％发给了收入小于保障线的人员，其余２３．７８％则发给　了收人高于保障线的人员。④　【四）存在的问题　低保制度实施以来，学者们从不同角度对制度本身和运行过程中存在的问题进行了检视。尽　管在不同的制度实施阶段问题不同，但归纳起来，有些问题是共性的。　唐钧等人认为，城市低保制度存在的主要问题是制度的实际覆盖范围仍然有限，传统救济思　想影响仍然强大，各级财政分担比例极不合理，最低生活保障对象生活仍有困难④。　洪大用、刘仲翔认为，从制度实施的具体情况看，突出的问题体现在以下几个方面：一是一　些地区对于最低生活保障制度的理解不够，以为只是传统社会救济制度的延续。二是一些地区的　民政部门缺乏大局意识，单纯强调自身的困难，不能积极争取和推动低保工作的落实。三是很多　地区的低保资金不能保证，限制着“扩面”工作的开展。四是现有低保对象的医疗需求非常突　出。五是对于最低生活保障制度的宣传不够，特别是对于与之相应的公民权利强调不够⑤。刘文　继认为，当前城市低保工作存在的几个主要问题：一是编制、人员、经费和办公场所、办公设施　的问题；二是对申请者的从业情况、家庭收入、家庭经济基础等综合情况的评定缺乏科学的依　据；三是保障资金没有形成有效的运作机制；四是退出机制反应慢；五是对被保者的经济收入动