中国湿地保护立法现状探讨

收稿日期:2009-07-07作者简介:谢军安(1955)),男,吉林长春人,石家庄经济学院法学院院长,教授,环境资源法学硕士生导师,研究方向为可持续发展战略与政策、环境资源法律法规。中国湿地保护立法现状探讨

谢军安,代博慧,杨 飞

(石家庄经济学院法学院,河北石家庄050031)

摘 要:长期以来,由于对湿地的生态价值不够重视,导致湿地资源被大量破坏,通过立法对湿地资源进行保护已迫在眉睫。主要对我国湿地保护立法现状进行了阐述,对现有湿地保护法律中

存在的一些问题进行了分析,并对湿地立法的完善提出了相关见解。

关键词:湿地保护;立法;问题

中图分类号:D92216 文献标识码:A 文章编号:1007-6875(2009)05-0095-04

湿地是自然界最富生物多样性的生态景观和人

类社会赖以生存和发展的环境之一,在提供水资源、均化洪水、调节气候、保护生物多样性等方面

发挥了重要的作用,因而被誉为/自然之肾0。中

国湿地面积占世界湿地的10%,位居亚洲第一位,

世界第四位。从寒温带到热带、从沿海到内陆、从平原到高原山区都有湿地分布,一个地区内常常有

多种湿地类型,一种湿地类型又常常分布于多个地

区。自1992年加入5湿地公约6,截至2009年2月份列入国际重要湿地名录的湿地已达36处。

然而长期以来,由于我们忽视对湿地资源的科

学保护,过度的、无节制的开发利用湿地资源,湿

地的自然环境不断遭到破坏,面积在不断减少。因此,加强对湿地资源的保护,关系到生态安全问

题,法律制度的建立和完善是湿地资源管理和保护

的根本保证。

一、中国湿地保护法律制度的现状

加入5湿地公约6之前,我国法律中并未将湿

地整体作为专门的保护对象,更无专门的保护立法。自从1992年我国加入5湿地公约6后,在有

关国际组织的支持下,我国开展了一系列提高履约

能力的活动,2000年编制了5中国湿地保护行动计划6,2001年启动了/全国野生动植物保护及保

护区建设工程0,2003年国务院批准了5全国湿地

保护工程规划6,明确了我国湿地保护中长期发展

战略和目标。各地方立法工作取得新进展,全国已有黑龙江、辽宁、内蒙古、湖南、广东、陕西、甘

肃、宁夏8个省(区)完成了湿地立法,管辖范围超过了国土面积的30%,还有部分省(区、市)

正在制订之中。国家湿地立法工作取得了积极进展,2008年5中华人民共和国湿地保护条例6报

国务院法制办。

目前,我们现有的湿地保护管理法规主要可分

为两个大部分。一是未将湿地整体作为专门的保护对象的传统

环境法的间接规定。5宪法6、5环境保护法6等环

境基本法中关于环境保护与自然资源的一般规定,适用于湿地保护外,还有部分内容涉及到湿地要素

的具体法律法规。例如,5土地管理法6之/养殖

水面0,5农业法6之/草原、滩涂、水流0,5渔业

法6之/内水、滩涂0,5草原法6之/一切草原0,5水法6之/江河、湖泊、运河、渠道0等多个方

面的相关规定都可以涉及到湿地的部分内容,成为

对其保护与管理的法律依据。二是使用/湿地0概念,将其作为一个单独的

对象加以规制的新兴法律法规,对湿地的直接规

定。加入5湿地公约6之后,湿地概念开始出现于

个别法律中,湿地整体作为一种特定资源也开始逐步的纳入我国法律的调整范围。如5自然保护区条

例6第10条第3款规定:/具有特殊保护价值的海

域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠0应当建立自然保护区。此外一些地方性法

规、规章以及政府文件中也大量使用了湿地概念。

例如5黑龙江省湿地保护条例6、5甘肃省湿地保护

条例6、5江西省鄱阳湖湿地保护条例6等专门针对湿地保护的地方性法规。还有一些地方政府文件中

也开始强调应对重要湿地等生态区进行重点保护。第32卷 第5期石家庄经济学院学报Vol132No152009年10月JournalofShijiazhuangUniversityofEconomicsOct.2009二、中国湿地保护立法目前存在的一些

问题

我国已有一些湿地保护和管理的法律规范,

但湿地保护和管理的法律体系还没有形成。湿地保护的法律制度在国家层面上仍然存在空缺,湿地的

管理和保护工作还不尽如人意,还有很多亟待解决

的问题。

(一)湿地的概念缺乏有效界定

目前在我国法律全书或司法解释中尚未给出明

确定义,尽管有些法律法规对与湿地有关的内容做

出了部分规定,但这些规定仅是针对湿地的某些类型而言的,如5土地管理法6就/养殖水面0,5海

洋环境保护法6就/海滨0等进行了规定。另外,

在已经对于/湿地0这一概念做出了一定界定的若

干规章、地方法规中,对于/湿地0的界定却相当

不统一,各种描述五花八门。概念不统一或不准确

导致了现行法规在湿地管理方面,还没有真正解决/要管什么0的问题。同一调整对象在核心概念阐

述或理解上不统一,势必会出现对调整对象多重管

辖或无人管辖的局面,不仅将直接导致某些湿地资

源或者功能无法得到国家法律的有效保护,而且致

使管理者在湿地管理实际工作中难以把握管理对象

的范围与边界,自然也就不能明确湿地管理立法的

最终目标,也无从制定适用于湿地管理的有效的法律措施。

(二)现有立法注重湿地的经济价值,而忽视

其生态价值

我国现有立法对湿地资源主要是从其经济效用

的角度加以考虑,主要着眼于如何更好地对资源进

行开发、利用而非保护。对于湿地生态功能的价值

考虑的却是相当不足。在这种重利用轻保护的思想指导下,无节制地开发利用湿地资源,最终导致了

湿地面积和资源的日益减少,功能和效益下降,生

物多样性丧失。显然,这种思想指导下的湿地资源

立法难以对湿地起到切实的保护作用。

(三)立法缺乏系统性、整体性,整体功能保

护不足11不同法规的具体规定不协调

立法本身的意义在于协调各种社会关系,不同

法规之间就同一社会关系的调整手段也必须协调,

否则将会因为法规间的规定冲突而导致在调整某一

社会关系时出现无所适从的现象。因此,法规间内

容协调也是法律体系完善的重要标志。由于全国没有统一的湿地保护法律。有关湿地保护的条款散见于5森林法6、5水土保持法6、5环境保护法6、5水

法6等法律中,不但过于分散,为数很少,而且涉及湿地保护的法律条文规定的非常笼统和过于原则

性,缺乏可操作性。由于没有法律责任及惩罚措施

等具体规定,致使许多严重破坏湿地的行为得不到

有力惩处,这在一定程度上纵容了湿地违法行为。21湿地保护法律监督体系未理顺

由于湿地保护的法律规范散见在不同的环境与

自然保护的法律中,湿地本身的自然特性涉及到土地、水域、野生动植物、农田等,就从我国现行法

规来看,中国湿地资源由多部门都有管理的职责,

存在多头管理和交叉管理的情况,不利于湿地生态

系统的统一规划和管理。而目前还没有一部法规适用各湿地管理部门的职权平衡和协调。从各地方法

规来看,内蒙古、广东、辽宁规定林业行政主管部

门负责湿地保护组织、协调工作;黑龙江、甘肃、

陕西规定林业行政主管部门主管湿地保护工作,其他有关部门在各自职责范围内各负其责。因此在全

国范围内需要通过立法的方式对与湿地相关的各部

门职权范围及相互关系重新或统一规范,以协调现行法规中各部门在湿地管理职权问题。明确各管理

部门对管辖下湿地的权力范围,明确对上述管理权

的法律监督手段和程序。

三、中国湿地保护立法的机遇与构想

如今,我国湿地保护管理工作面临着十分难得

的发展机遇。在全世界范围来看,湿地保护已经成为国际社会关注的优先领域。联合国秘书长潘基文

指出:湿地的消失速度超过了任何其他生态系统,

保护湿地比任何时候都显得更为迫切和重要,5湿

地公约6已将湿地与生物多样性、气候变化、生物安全、能源安全、人类健康紧密结合起来,并将其

作为实施可持续发展战略的重要组成部分。从国内

看,党中央、国务院对湿地保护工作高度重视,做出了加强湿地保护的一系列战略部署,已将湿地保

护作为推进生态文明建设的重要载体。

在良好的机遇面前,如何逐一步理顺体制机

制,建立健全政策法规体系和保护管理体系,建设和保护好湿地生态系统,更好地满足经济社会可持

续发展不断增长的多种需求呢?由于湿地的复杂性

和保护的多样性,制定湿地保护的法律规范,加强湿地立法,把湿地纳入法律调整的范围是一项迫在

眉睫的工作。在构建湿地保护法律体系时,应该借

鉴国外先进的经验明确立法目的;理顺管理体制,

明确管理职责,严格管理制度。鉴于目前我国对#96#石家庄经济学院学报第32卷第5期制定湿地保护专门法律法规的强烈要求和我国湿地

保护法律法规建设的不完善现状,笔者提出以下几点构想。

(一)制定全国性的湿地保护专门法规

在地方湿地保护立法的基础上,借鉴其他国家

湿地保护立法的经验教训,及早出台全国性的湿地保护专门立法予以解决,当前我国湿地保护与管理

中缺乏系统性、整体性的突出矛盾。明确湿地立法

的调整对象和立法原则及其法律地位、职责范围、管理权限、基本权利、义务等,使湿地保护具有针

对性和可操作性。

(二)明确湿地保护立法的价值取向

湿地保护法律制度建设的目标是什么,用什么理论来作支撑,它蕴含着什么样的基本价值,是

湿地保护立法应当首先考虑的问题。湿地立法的价

值不仅仅具有公平、正义、安全、秩序、效率等法

律价值以及为保护人类的健康而保护环境,还应当含有为了世代间的利益实现可持续发展,以及保护

人类对环境的享受权和自然的权利这两大目的。应

该说湿地立法价值取向应强调多元价值之间的均衡,不仅要调整人与人之间的关系,还要调整人与

自然的关系,实现人与人、人与自然的和谐发展。

(三)建立统一完善组织管理及保护监督体系

由于湿地是一种多类型、多层次的复杂生态系统。对湿地资源的保护,我们就更应该充分考虑其

生物多样性、系统立体性和复杂性的特点。针对目

前湿地保护是一项涉及面广、社会性强、管理多头、责任不清、管理不到位、违法行为难处理等情

况。建议以湿地系统作为一个整体,改变目前我国

按行政地域分而治之的管理模式,建立以湿地系统

为单位的跨行政区域的统一的湿地管理机构,按湿地的功能和类别,统一保护和管理湿地系统。

(四)确立合理利用和保护湿地的法律制度

11经济利益调控制度为了加强自然湿地的保护,大力推进退化湿地

的生态恢复,促进湿地资源的合理利用,提高湿地

保护和合理利用的可持续发展能力。一方面,采取

鼓励性的经济手段,对湿地保护有利的行为主体进行补贴、税费优惠和财政支持等实行生态效益补

偿;另一方面,实行有偿使用制度。加大对破坏湿

地行为的处罚力度。从法律上解决乱占湿地、污染湿地的问题,从立法上严格控制湿地不合理的开发

和湿地污染,实现湿地保护立法的目标。

21湿地环境影响评估制度湿地保护法可通过湿地环境影响评价制度而确立。对湿地开发活动进行环境影响评价,环境影响

评价应紧密结合对湿地环境容量的控制,并根据湿地的特点,选择确定有利于湿地可持续利用影响评

价因子和标准。同时拓宽公众参与途径,推动环境

影响评价制度由政府主导向公众参与的转变。

31法律责任约束制度法律责任制度是湿地立法原则在法律上的集中

体现。对违法行为采取责任追究体现了法律制度的

约束功能。在确定法律责任原则时,要确认责任范围。根据5中国湿地保护战略6中确定的目标和保

护重点,采取源头控制与末端控制相结合,在追究

湿地破坏者责任的同时,强化预防责任以保护湿地

的生态安全。加强政府的湿地保护公共责任,湿地保护的政府公共责任就是满足社会的公共需要。根

据公共需要确定职责范围,使政府的公共决策和行