卫生管理体制与运行机制

1 第四章 卫生管理体制与运行机制 学习目标 1．认识卫生管理体制的含义，掌握卫生管理体制改革的基本原则；

2．掌握卫生行政组织、医疗卫生服务组织和群众卫生组织的含义、职能及基本特征； 3．理解并掌握卫生管理体制的五大变化； 4．掌握卫生管理体制改革的目标、原则及基本内容； 5．熟悉卫生管理机制的内涵，掌握卫生管理机制的内容； 6．理解卫生服务市场管理机制的含义，掌握与竞争机制、供求机制和价格机制的基本内容； 7．熟悉非营利性医疗机构的要领与特点，掌握非营利性医疗机构的管理机制与改革内容； 8．掌握营利性医疗机构的主要形式及其运行机制。

卫生管理体制是卫生事业的主体结构框架，一切卫生工作都是通过这个组织去组织实施的，其结构的合理性直接关系到卫生事业工作绩效。因此，作为卫生管理工作者，有必要了解我国现行卫生管理体制及其变革，做到有的放矢，以便更好地管理卫生工作。

第一节 卫生管理体制概述 一、卫生管理体制的含义 卫生管理体制是指国家依法将卫生管理组织系统内部的组织机构设置、隶属关系、责权利划分及其运作制度化的总称。它是国家管理卫生事务的主体，其管理活动的开展和管理效率的提高将直接关系到广大居民的健康保障和国家经济的发展。卫生管理体制是一个开放性的系统，周围环境受到诸如政治体制、经济体制、财政体制、物价体制、人事管理体制等因素的影响，内部同样也关系到党、政、群之间的协调与分工，以及系统内部信息的传递、事业的监管、法律法规的执行等，但其职能作用只有在不断运转中才会体现，并不断寻求与环境的平衡、适应，为社会提供更好的卫生服务。我国现行卫生管理体制是“条块结合、以块为主、分级管理”的体制。条，是指自上而下的按行业系统管理；块，是指各省（自治区、直辖市）、市（地）、县等地方行政管理。 2

二、卫生管理体制改革的基本原则 （一）卫生管理体制的构建、运作、调整、改革，必须体现党和政府的领导 这是由卫生事业的性质决定的。卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，因此，卫生事业的发展必须与国民经济和社会发展相协调，人民健康保障的福利水平必须与经济发展水平相适应。政府对卫生事业的发展政策主要靠卫生组织来完成，如果发展滞后，则不能体现国家的福利政策，不能保障人民的健康，不能有效地保护生产力的发展，以致影响经济和社会的发展。如果发展超前，则国家对福利政策不能支持，当国家财力一定时，由于过度投入社会福利，则不利于国家发展，这是多国实践所证明了的。 （二）卫生管理体制的构建、运作、调整、改革必须与我国的政治、经济体制保持一致 我国实行中国特色的社会主义制度，其实质就是共同富裕。卫生事业的性质之所以定为是国家实行一定福利政策的社会公益事业，就是基于我国绝大多数贫困人口是由于因病致贫、因病返贫的客观事实，需要卫生系统为国家解决相应的问题而确定。随着社会主义市场经济体制制度的建立和完善，卫生管理体制的改革就成为迫切需要。卫生事业的改革涉及全国上下左右、方方面面，任务之重、复杂程度之高、难度之大是可想而知的，但“既要体现政府的一定福利政策，又要适应社会主义市场经济体制”是卫生事业改革的基本原则。 （三）卫生管理体制的核心是为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务 要以提高人民健康水平为中心，优先发展和保证基本卫生服务，体现社会公平，逐步满足人民群众多样化的需求，提高广大人民群众的健康水平，促进经济发展和社会稳定。 （四）卫生管理体制是以宪法、法律和法规为依据，使卫生事业管理相对固定化和制度化 从中央到地方的各项行政职能在相应的法律法规中都有明确的规定。各级各类医疗卫生预防保健机构及其从业人员从事相应的卫生服务都受相应法律法规的约束，如各种操作规程，医师、护士的执业准入制度，传染病报告制度等。

第二节 卫生组织结构 卫生组织是卫生体制的重要组成部分，其设置的形式、层次决定了卫生管理体制运行的效果和效率。按性质和职能，可将卫生组织分为卫生行政组织、医疗卫生服务组织和群众性卫生组织。医疗卫生服务组织独立构成体系，但与其他组织系统关系之间也有着千丝万缕的联系，与卫生部门直接相关的部门有计划生育、药品监督管理、爱国卫生运动、红十字委员会、劳动和社会保障部门等，还有一些部门也在从事着与保护人们健康有关的工作，如国家环保部门、农业部门等。此外，还有一些部门间接从事与卫生有关的工作，如文化部门的文化传播、水利部门环境改造、信息产业部门的信息咨询、人事部门的人事安排、民政部门贫困救助、科学技术部门的高新技术应用、教育部门的医学人才的培养、国家发展计划委员会卫生重大项目、财政部门的宏观调控、国家经济贸易委员会技术设备引进等或多或少地对卫生事业产生影响。下面就卫生系统内部的组织结构进行介绍。

一、卫生行政组织 （一）卫生行政组织的含义 卫生行政组织是在卫生工作方面行使国家政权的公务机关，它执行国家卫生方针政策，对卫生事业进行管理，在公务人员的集体意识支配下，经由职权、职责分配构成的具有层级与分工结构的组织。 3

（二）卫生行政机构 我国从中央到地方按行政区划设立的卫生行政组织为中央、省（自治区、直辖市）、市、县（含县级市、市辖区）四级，依次是中华人民共和国卫生部（简称卫生部）、省（市、区）卫生厅（局）、市级卫生局、县级卫生局。

1．中华人民共和国卫生部（简称卫生部） 卫生部是全国最高卫生行政机关，它在党中央和国务院的领导下，实施党和政府的卫生工作方针政策，负责全国和地方的卫生事业管理工作。 卫生部的机构设置在不同的发展阶段，根据国务院的要求，特别是每次国家机构改革的需要，都作了相应的调整。1998年机构改革后，经国务院批准，卫生部编制225名，内设有办公厅、人事司、规划财务司、卫生法制与监督司、基层卫生与妇幼保健司、医政司、疾病控制司（全国爱国卫生运动委员会办公室）、科技教育司、国际合作司、保健局，共10个司、厅、局。 卫生部的职能是研究拟定卫生工作的法律、法规和方针政策，研究提出卫生事业发展规划和战略目标，制订技术规范和卫生标准并监督实施；研究提出区域卫生规划，统筹规划与协调全国卫生资源配置，制订社区卫生服务发展规划和服务标准，指导卫生规划的实施；研究制订农村卫生、妇幼卫生工作规划和政策措施，指导初级卫生保健规划和母婴保健专项技术的实施；贯彻预防为主方针，开展全民健康教育；制订对人群健康危害严重疾病的防治规划；组织对重大疾病的综合防治；发布检疫传染病和监测传染病名录；研究指导医疗机构改革，制订医务人员执业标准，医疗质量标准和服务规范并监督实施；依法监督管理血站、单采浆站的采供血及临床用血质量；研究拟定国家重点医学科技、教育发展规划，组织国家重点医药卫生科研攻关，指导医学科技成果的普及应用工作；管理直属单位；监督管理传染病防治和食品卫生、职业卫生、环境卫生、放射卫生、学校卫生，组织制订食品、化妆品质量管理规范并负责认证工作；制订国家卫生人才发展规划和卫生人员职业道德规范，拟定卫生机构编制标准、卫生技术人员资格认定标准并组织实施；组织指导医学卫生方面的政府与民间的多边、双边合作交流和卫生援外工作，组织参与国际组织倡导的重大卫生活动；组织协调我国与世界卫生组织及其他国际组织在医学卫生领域的交流与合作；贯彻中西医并重方针，推进中医药的继承与创新，实现中医药现代化；承担全国爱国卫生运动委员会的日常工作；负责中央保健委员会确定的保健对象的医疗保健工作；组织调度全国卫生技术力量，协助地方人民政府和有关部门对重大突发疫情、病情实施紧急处置，防止和控制疫情、疾病的发生、蔓延；承办国务院交办的其他工作。

2．省、自治区卫生厅、直辖市卫生局 卫生厅（局）在当地人民政府的领导下，在业务上受卫生部的指导，下设与卫生部相对应的相关处室，对本辖区内的卫生事业工作进行行政管理。民族自治地方结合当地实际情况，自主地管理当地的卫生事务。

3．市级卫生局 根据以块为主，条块结合的管理原则，市级卫生局在当地人民政府的直接领导下，在省卫生厅的业务指导下，开展本辖区内的卫生事业行政管理工作。其内设科、室基本与省卫生厅相对应。

4．县（旗）、县级市、市辖区卫生局 县级卫生局在当地人民政府的领导下，在上级卫生行政部门的业务指导下，根据当地的 4

卫生状况，有针对性地开展各项卫生事业管理工作。卫生局所设科（股）、室基本上与上级卫生行政部门相对应。 乡镇人民政府不设独立的卫生行政部门，国内个别乡镇在公务员编制内设卫生助理或卫生办公室，有专人或兼职办公。 从卫生行政机关内设办事处室情况来看，越往上，其内部设置越多，分工越细；越往下，由于受编制等因素的影响，科室设置数目越少，往往下级卫生行政部门内的一个科室要对应上级的一个或多个处室，人员越少，综合性越强，行政管理事务更具体。 （三）卫生行政组织的基本职能

1．规划 制订中长期卫生事业发展规划和年度实施计划，卫生资源配置标准和卫生区域发展规划，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，调控卫生资源配置，实行卫生工作全行业管理。

2．准入 建立和完善有关法律法规和管理制度，对卫生机构、从业人员医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素以及相关的健康产品实行准入制度，保护人民的健康和安全。 3．监管 依法行政，实施卫生监督；规范医疗卫生服务行为，加强服务质量监控，打击非法行医、整顿医疗秩序以及规范医疗广告等市场行为。 4．卫生经济调控 制定和实施卫生筹资等卫生经济政策，确保公共卫生服务和弱势人群基本医疗服务的供给，促进健康公平。明确对不同类型医疗卫生事业的补助政策、税收政策和价格政策，通过购买服务的方式引导医疗服务，提高效率。

5．发布医疗卫生有关信息 定期发布医疗机构服务数量、质量、价格和费用信息，引导病人选择医院、医生，减少医务人员与患者之间因信息不对称而带来的市场缺陷。 6．促进公平竞争 营造和规范医疗服务领域有序、平等竞争环境，促进医疗卫生服务多样化和竞争公平化。 7．其他 加强中介组织和学术团体的作用，加强行业自律、质量监督和医疗技术管理等。 （四）卫生行政组织的特征

1．权威性 卫生行政组织代表国家行使卫生监督管理职能，具备国家政权的严肃性和权威性。所有卫生组织、与卫生事业相关的组织和个人都要接受相应卫生行政机关的监督管理。卫生行政机关依据宪法和法律行使行政权力，包括制订卫生行政管理法规、进行决策、制订计划、采取措施等，对卫生事务具有普遍的约束性和强制性。这种约束和强制，不仅是权力本身所固有的特征，也是社会主义法制原则的具体运用和反映，也是实现卫生行政目标的必要手段。但是，作为社会主义国家的卫生行政机关，仅仅依靠这一由国家权力所赋予的权威还不够，随着物质文明和精神文明的不断提高，卫生行政机关还必须高度重视思想工作等方法，注重非法定权威在卫生事业管理中的应用。