国内基础设施建设项目投融资模式及创新投资模式的市场前景摘要：基础设施建设是经济社会发展的重要支撑。
我国基础设施建设规模大、投资额大，地区发展不平衡，存在的问题和解决方案也不尽相同。
国内基建投资模式从由政府统筹、政府投资建设的单一模式，发展到引进社会资本共同参与提供基础设施及公共服务的政府和社会资本合作模式（也称公私合作、政企合作，即PPP、BOT模式等）。
大型施工企业的经营思路也从传统的施工承包思维转换到“投资-建设-运营”一体化发展的新理念。
本文从国内基础设施建设投资模式的发展历程、当前基建市场流行的社会资本投融资开发模式、国家政策支持的新型建设开发模式、创新投融资新模式开展项目建设的市场前景等四个方面，对基础设施建设项目投融资模式进行了分析论述。
对基础设施建设相关参与主体开展投融资建设业务具有借鉴参考意义。
关键词：基础设施，投融资模式，创新投资模式，市场前景引言：2014年国家推广政府和社会资本合作模式以来，全国兴起了PPP模式为代表的投资热潮，运作方式有BOT及BOO、TOT、ROT等多种变种方式。
2019年随着PPP模式政策日趋完善、监管日趋严格， ABO片区开发模式迅速被地方政府和社会资本探索和选择。
同时国家积极推动“以公共交通为导向”的综合开发模式(TOD模式)、以“生态环境为导向”的开发模式(EOD模式)、EPC工程总承包模式（本文不作重点描述）。
以投融资为载体推动基础设施建设备受社会关注。
1.国内基础设施建设投资模式的发展历程我国经济发展经历了计划经济和市场经济两种模式的转型。
计划经济时期，基础设施等固定资产投资由政府统筹建设。
改革开放后，基础设施建设开启了政府发行国债、银行贷款等举债融资方式。
1994年实行财政分税制改革，财权上收而事权下放，地方政府财政压力偏大。
土地财政逐步产生，地方政府通过成立融资平台举债开展基础设施建设逐步发展。
伴随住房市场化、土地储备制度、招拍挂等制度的全面推广，地方政府利用土地资源创造了大量的财政收入[1]。
1997年亚洲金融危机后，在基础设施建设缺少资金、技术等情况下，BOT特许经营模式被国内引进并延续至今，同时衍生了BOOT、BTO、BOO、ROT、BT等变种模式。
2003年《中华人民共和国建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）发布，首次在国家正式文件中提出：鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。
2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）发布，国家开始对地方政府融资平台公司开展整治和清理。
《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》提出：规范政府举债融资制度。
开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。
对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。
2014年《中华人民共和国预算法》第一次修正、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布以来，国家对地方政府债务管理制度进一步明确、规范和严控。
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）鼓励推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），通过市场化的手段解决建设项目融资问题。
2014年至2019年国家各个部委相继出台政策文件推广和规范政府和社会资本合作模式，PPP模式发展成为基础设施建设的热潮，同时出现了违规滥用现象。
全国各地、各种合规、不合规的投融资新模式层出不穷。
基础设施建设投资经历了BOT及BT模式、政府购买服务、特许经营、PPP模式、EPC+F、EPC+O、F+EPC、ABO片区开发等多种模式。
2019-2023年，由于PPP模式的入库监管政策持续趋严，PPP模式的应用已明显放缓，部分违规项目被清理出库。
地方政府又大量发行专项债券筹集建设资金，PPP模式和专项债是目前基础设施建设投融资最合规的路径。
目前地方政府授权国企平台公司特许经营，封闭运作，以区域增量财政收入为基础的片区开发投融资模式比较流行，这些创新模式是否形成地方政府隐性债务，合规性存在较大争议。
2.当前建设市场流行的社会资本投融资开发模式2.1 政府和社会资本合作（PPP）模式2.1.1 PPP模式的定义国内政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担投资、设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务的质量监管、价格及绩效考核，以保证公共利益最大化。
PPP模式是以市场竞争方式提供基础设施和公共服务，不仅是一种融资手段，而且是涉及财政体制、投融资等方面的改革,是目前在基础设施建设和公共服务领域最具备政策支持的投融资建设模式。
其运作的主要方式有BOT（建设-运营-移交）模式、BOO（建设-拥有-运营）模式、TOT（转让-运营-移交）模式、ROT （改建-运营-移交）模式等。
目前国内PPP新建项目大多采用BOT（建设-运营-移交）的运作方式实施。
2.1.2 PPP项目交易结构及主要流程地方人民政府授权下属部门或机构作为项目的实施机构，通过政府采购程序选择具备相应资质及项目经验的有实力的社会资本方；实施机构与中标社会资本方签署PPP项目合同，政府出资方与中标社会资本方在项目所在地共同出资组建PPP项目公司（Special Purpose Vehicle，简称SPV））；实施机构与社会资本方及项目公司根据PPP项目合同的约定，签署《PPP项目合同承继协议》，明确三方的权利和义务关系；项目公司负责项目的投融资和建设；项目进入运营期后，由项目公司负责项目的运营，并通过项目使用者付费收入及政府方基于绩效评价支付的可行性缺口补助覆盖项目全部建设投入、运营维护成本及社会资本方的合理回报；项目合作期满后，PPP项目公司不再享有项目经营权，项目建设成果和相关设施按照法定程序和约定条件无偿移交给政府或其指定机构。
PPP项目交易结构如图2.1。
2.1.3国内PPP模式实施项目案例（1）江北新区综合管廊二期工程PPP项目，包含干线综合管廊31公里，支线管廊22公里，总投资约43亿元，建设期五年。
江北新区公共工程建设中心为实施单位，采用BOT（建设-运营-移交）运作模式，由政府指定平台公司和社会资本方共同出资组成项目公司，由项目公司负责工程的投资、融资、建设、运营维护，合作期满将项目全部资产及经营权无偿移交给政府或政府指定机构。
采用使用者付费+可行性缺口补助回报机制。
（2）南通市某污水处理厂提标改造和扩建项目，项目对现有污水处理厂进行提标改造及三期扩建。
采用ROT（改建-运营-移交）模式，征地拆迁、管网配套费用由政府负责，社会资本方负责厂区内改造及扩建工程的投资建设。
项目合作期限为30年，回报机制为政府付费。
2.1.4 国内PPP模式应用现状及存在的问题根据相关数据，截至2022年底，财政部PPP项目库（含储备项目清单）项目在库数量约1.4万个，总投资约20.9万亿元。
总体上呈现投资项目数量多、规模大，主要投向基础设施建设领域，中西部省份多于东部经济强省等特点。
自国家有关部委对PPP项目监管趋严并集中清理以后，PPP项目数量及投资额增速明显放缓。
市场上PPP项目中标社会资本通常以央企、国企为主，民营资本相对较少，社会资本结构不平衡。
当前PPP模式实施的大量项目经营性收益不足，需地方财政以“可行性缺口补助”及“政府付费”机制进行补贴，形成政府刚性支出，增加地方政府财政压力。
2.2 ABO模式2.2.1 ABO模式的基本定义ABO 模式一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate) 模式，由政府授权企业履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权建设及运营费用。
2.2.2 ABO模式交易结构主要流程该模式在片区开发中被大量应用。
具体是在当地政府的授权下，由片区开发建设主管部门将片区土地整理（含拆迁征地、七通一平）、基础建设及公共服务设施、产业导入、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托至成功转型的地方国资平台公司，并以特许经营形式加以实施。
被授权地方国资平台公司以业主身份负责整合各类市场资源，公开招标社会投资人，中标社会投资人与国资平台公司成立项目公司，项目公司负责项目的投融资、建设及招商运营。
政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付特许经营服务费用[2]。
ABO模式一般交易结构如图2.2。
2.2.3国内ABO模式片区开发项目案例南京市六合区龙袍新城“四新”建设项目联合开发特许经营项目。
规划总用地面积953.14公顷。
项目征地拆迁费用约59.23亿元，工程建设投资约195.63亿元，财务费用约25.59亿元，项目总投资合计280.45亿元。
建设内容包括房建工程、公建工程、市政工程、绿化工程和专项工程等。
六合区市政公用集团为实施单位，采用“特许经营+联合开发”的模式；联合开发合作期14年，分三期启动建设，总建设期4年；回报机制为年度设施可用性服务费+年度运维缺口补助。
采用公开招标方式进行联合开发特许经营项目投资人采购，2020年10月由中国中铁联合体中标实施[3]。
该项目本质上为委托建设运营开发区（新城）筹资模式，属于既购买服务又采购工程的混合型 ABO模式。
其交易结构如图2.3。
2.2.4 目前ABO模式存在的问题表面上ABO模式是政府与地方国企业间发生的特许经营关系，政府没有与社会资本方发生直接的法律关系，从形式上阻断了政府向社会投资人的付款义务。
所以ABO模式被称为“公公合作”。
一般采用ABO模式的建设项目投资额都比较大，而项目自身经营性收益不足以弥补社会投资人的建设成本和投资回报。
社会投资人和项目公司的投资实质上是纯粹的“融资”行为，社会资投资人和项目公司实际上是债权人，地方国企平台公司在授权项目建设中实质上是举债建设。
项目公司的收益主要依赖于政府财政补贴和政府付费，即特许经营服务费。
目前地方政府授权国企平台公司特许经营项目，一般都设置为封闭运作，分期实施，以区域增量财政收入作为还款来源。
而增量财政收入最大的期望就是片区内形成的土地出让收入。
根据目前土地收储政策及相关文件精神，以土地出让收入作为还款来源已经成为红线禁令，有可能被判定为增加地方政府隐性负债的违规行为。
