财政部 国土资源部 关于印发《农村集体经营性建设用地土地增值收

集体经营性建设用地入市中的环境法律规制摘要：集体经营性建设用地入市中出现农地资源破坏、农村环境污染等环境问题，主要源于集体经营性建设用地入市中环境规制缺失、环境监管体制存在不足。

在现实必要性上，集体经营性建设用地入市中环境问题的法律规制是维护农业生态安全的需要、促进集体经营性建设用地入市流转可持续推进的需要以及保障农民环境权益需要；在理论正当性上，环境正义理论为环境问题的法律规制提供理论支撑。

基于此，应设计相应的理念、体制和机制贯穿环境问题规制的全过程，形成集体经营性建设用地入市中环境问题法律规制的基本进路；在制度架构方面，探索建立集体经营性建设用地入市的环境影响评估制度、环境风险预警制度、突发环境事件应急制度和环境损害修复制度。

关键词：集体经营性；建设用地；环境法律规制一、引言自2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“在符合规划的前提下，农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”以来，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

在上述政策文件的推动下，2015年2月27日，33个试点县（市、区）被确定为集体经营性建设用地改革试点区。

2019年8月，《土地管理法》修订，该法修订最引人注目的是首次在立法上明确了集体经营性建设用地可直接入市流转。

自此，集体经营性建设用地入市流转进入由改革试点向全国全面推进时期。

实践证明，集体经营性建设用地入市对于增加农民财产性收入、为城市化建设提供土地保障以及推动城乡经济协调发展，有着十分重要的现实意义。

然而，一些地方在集体经营性建设用地入市中过度追求经济效益，忽视生态效益，造成严重的生态环境问题，不仅不利于农业生态安全，还侵害了农民的环境权益，甚至阻碍了集体经营性建设用地入市流转的进程。

因此，对集体经营性建设用地入市中的环境问题进行法律规制十分紧迫和必要。

财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知财综[2006]68号2006年12月31日各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、国土资源厅（国土环境资源局、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局），新疆生产建设兵团财务局、国土资源局，中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行，副省级城市中心支行：为规范国有土地使用权出让收支管理，根据《土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）等有关规定，我们制定了《国有土地使用权出让收支管理办法》（附件1）。

现印发给你们，请遵照执行。

执行中如发现有问题，请及时向财政部、国土资源部、中国人民银行反映。

附件1：国有土地使用权出让收支管理办法第一章 总 则第一条 为规范国有土地使用权出让收支管理，根据《土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）等有关规定，特制定本办法。

第二条 本办法所称国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。

具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。

《中华人民共和国土地增值税暂行条例》全文第一条为了规范土地，房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益，制定本条例。

第二条转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物(以下简称转让房地产)并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人(以下简称纳税人)，应依照本条例缴纳土地增值税。

第三条土地增值税按照纳税人转让房地产所取得的增值额和本条例第七条规定的税率计算征收。

第四条纳税人转让房地产所取得的收入减除本条例第六条规定扣除项目金额后的余额，为增值额。

第五条纳税人转让房地产所取得的收入，包括货币收入、实物收入和其他收入。

第六条计算增值额的扣除项目：(一)取得土地使用权所支付的金额;(二)开发土地的成本、费用;(三)新建房及配套设施的成本、费用，或者旧房及建筑物的评估价格;(四)与转让房地产有关的税金;(五)财政部规定的其他扣除项目。

第七条土地增值税实行四级超率累进税率：增值额未超过扣除项目金额50%的部分，税率为30%。

增值额超过扣除项目金额50%、未超过扣除项目金额100%的部分，税率为40%。

增值额超过扣除项目金额100%、未超过扣除项目金额200%的部分，税率为50%。

增值额超过扣除项目金额200%的部分，税率为60%。

第八条有下列情形之一的，免征土地增值税：(一)纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额20%的;(二)因国家建设需要依法征用、收回的房地产。

第九条纳税人有下列情形之一的，按照房地产评估价格计算征收：(一)隐瞒、虚报房地产成交价格的;(二)提供扣除项目金额不实的;(三)转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的。

第十条纳税人应自转让房地产合同签订之日起 7日内向房地产所在地主管税务机关办理纳税申报，并在税务机关核定的期限内缴纳土地增值税。

第十一条土地增值税由税务机关征收。

土地管理部门、房产管理部门应当向税务机关提供有关资料，并协助税务机关依法征收土地增值税。

集体经营性建设用地入市政策及北京地区实践摘要：1、《土地管理法》已经完成修改，但是其他配套法律法规尚未进行修订，关于经营性建设用地的用途、出让、抵押、处置有较多不明确的地方，但是按照集体经营性建设用地和国有建设用地同权同责的基本思路，规则也会类似。

2、农村集体经济组织（包括经济合作社、经济联合社、经济联合总社）是集体经营建设用地入市的主体，根据试点地区经验，也可以组建统一的入市平台公司，由该公司作为入市和金融业务的开展主体，信用风险判断时需要予以关注。

3、集体土地出让的土地使用权的期限与同类用途的国有建设用地使用权期限趋同；出租期限有可能受到合同法20年的限制，具体需待政策法规进一步明确。

4、集体经营性建设用地抵押可参照同类用途的国有建设用地执行。

5、土地入市及再转让环节，收入扣除取得成本和开发成本后，需要按比例缴纳土地增值收益调节金。

6、市场已有的针对集体经营性用地的融资方案有土地整治贷款、开发建设贷款、产业运营贷款、商业用房按揭贷款，覆盖集体土地从整理入市到持有阶段。

7、试点地区的政策法规由较多是不公开的，且试点的事项是没有特别明确的法律法规规定。

金融机构如果要介入类似项目，建议与当地的发改委、规划与自然资源部门对不明确的事项进行详细的调查。

8、如北京地区，土地竞拍保证金是缴纳至镇级统筹公司，可关注该类企业的存款营销。

一、试点时期的政策文件体系及北京市的相关规定根据相关文件，集体经营性土地入市试点自2015年始，至2019年12月31日开展试点的法律授权文件到期。

2020年开始后续将衔接修改后《土地管理法》，试点期间全国及北京市依据的法律法规及相关政策文件如下：(一)中共中央2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出改革试点的主要任务“建立农村集体经营性建设用地入市制度。

针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度”(二)全国人大及其常委会2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

集体经营性建设用地流转收益分配法律政策研究
集体经营性建设用地流转收益分配是指将集体经营性建设用地的使用权在一定时期内流转给农民集体经济组织或农民个人，以获取经济效益的一种制度安排。

为了保障农民的合法权益，引导农民参与农村土地流转，我国制定了一系列法律政策。

我国农村集体经济组织是农村土地的主体，享有流转收益的所有权。

《中华人民共和国土地管理法》规定，集体经济组织是具有集体土地所有权和使用权的法人组织。

农村集体经济组织可以将土地流转出去，并收取一定的流转费用，作为集体经济的收入。

该法还明确规定，流转费用的分配由农民集体经济组织自主决定，既保护了农民集体经济组织的权益，又保留了一定的自主权。

为保护农民的利益，我国也规定了对农民进行适当补偿的政策。

《集体经营性建设用地流转土地管理办法》规定，农民个人或集体经济组织将建设用地流转给第三方时，应当按照流转土地的利益、流转土地的市场价值以及农民的劳动投入等因素，合理确定补偿标准。

农民要按照合同约定获得相应的分红和补偿。

这些政策的制定和执行旨在平衡集体经营性建设用地流转的利益，保护农民的权益。

为了引导和规范农村土地流转，我国还对流转收益的使用进行了管理。

《土地流转管理办法》规定，流转收益应当用于农村集体经济发展、集体经济组织成员分红、土地管理费用等方面。

具体分配比例由农民集体经济组织负责制定，并通过民主方式确定。

这些规定保障了流转收益的合理使用和分配，促进了农村经济的发展和农民的利益。

全面深化土地制度改革，实现“三化”协调发展作者：关付新来源：《农村-农业-农民·下半月》 2015年第10期关付新走“两不牺牲，三化协调”发展道路的中原经济区建设，走新型农业现代化道路的国家粮食核心区建设，使人多地少资源禀赋条件下的河南经济社会发展，倍受严格土地资源约束，面对严峻发展难题挑战。

既保农业和粮食，又保稳定和发展，土地成为矛盾的焦点、问题的难点和破题的切入点。

一、全面深化土地制度改革，释放红利（一）深化土地制度改革的政策2011 年6 月，《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012 年年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。

2012 年12月，《中共中央国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013年中央一号文件），提出改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利。

要用5 年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

加快推进征地制度改革，依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

2014 年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，在我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程中，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营是发展现代农业的必由之路。

规模化经营利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，利于保障粮食安全和主要农产品供给，利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。

2014 年12月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，随着我国农村劳动力持续转移和农村改革不断深化，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，建立多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，为农村产权流转交易提供有效服务，引导和规范农村产权流转交易市场健康发展，稳定农村改革发展大局，保障农民和农村集体经济组织的财产权益，提高农村要素资源配置和利用效率，加快推进农业现代化。

义乌市农村集体经营性建设用地出让地价管理规定（试行）第一条为规范农村集体经营性建设用地使用权出让地价评估行为，加强农村集体经营性建设用地使用权出让地价评估管理，促进农村集体经营性建设用地市场健康运行，根据《义乌市农村集体经营性建设用地入市管理办法(试行)》，并参考国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发〔2013〕20号）（以下简称《规范》）等文件，结合我市实际，制定本规定。

第二条农村集体经营性建设用地使用权出让，应实行价格评估，作为集体决策的依据。

第三条农村集体经济组织应委托有资质的土地估价机构评估，也可经由市国土资源局委托土地估价机构评估，土地估价机构原则上应选择二家（含）以上。

第四条土地估价机构必须客观、独立、公正，按照同权同价的原则进行土地估价，并且符合《城镇土地估价规程》和《规范》要求。

土地估价应出具《土地估价报告》。

第五条《土地估价报告》按照国土资源部《关于实行电子化备案完善土地估价报告备案制度的通知》（国土资厅发〔2012〕35号）要求，取得备案号后方可提交给委托方。

第六条农村集体经营性建设用地使用权出让起始价和底价，应在评估结果的基础上由集体决策确定。

（一)集体经济组织可根据评估结果确定起始价，但最低不得低于评估价的80%。

(二）农村集体经营性建设用地使用权出让需设置底价的，集体经济组织可邀请相关专家和成员代表等组成议价小组（不少于5人的单数），于交易活动开始前30分钟内由议价小组确定底价，并在交易活动结束前严格保密。

第七条集体经济组织对估价结果有异议的，可申请省级土地估价师协会或中国土地估价师协会进行技术审裁，也可以另行组织评估。

第八条农村集体经营性建设用地使用权租赁、作价出资（入股）、转让、抵押涉及的价格评估，参照本规定执行。

第九条本规定由义乌市农村土地制度改革试点工作领导小组办公室负责解释。

第十条本规定自发布之日起施行。

附件：义乌市农村集体经营性建设用地使用权出让地价评估指导方案（试行）附件义乌市农村集体经营性建设用地使用权出让地价评估指导方案（试行）为规范农村集体经营性建设用地使用权出让地价评估行为，根据《义乌市农村集体经营性建设用地入市管理办法(试行)》，并参考国土资源部《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发〔2013〕20号）（以下简称《规范》）等规定和土地估价的相关标准，结合我市实际，制定本方案。

集体经营性建设用地入市增值收益分配探讨——以农村土地制度改革试点为例作者：岳永兵，刘向敏来源：《当代经济管理》 2018年第3期岳永兵1 ， 2 ，刘向敏 2(1. 中国地质大学（北京），北京 100083 ； 2. 中国国土资源经济研究院，北京101149)摘要阐述了土地增值来源及增值收益分配主体，以农村土地制度改革试点为例，总结了土地增值收益在国家与集体之间、集体内部分配的实践及启示。

分析了增量集体经营性建设用地入市后，土地增值收益在集体与集体之间分配的必要性和可行途径。

从完善集体经营性建设用地入市税费项目、明确增值收益调节金及税费缴纳基数、确定收益在不同主体间分配比例等五方面提出了建立增值收益分配机制的建议。

关键词增值收益；集体经营性建设用地；调节金；改革试点[ 中图分类号 ] F３２１.１ [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1673-0461 （ 201８）０３-0041-05土地增值收益分配是集体经营性建设用地入市改革的焦点和难点，合理平衡各主体之间的利益关系，才能保障改革顺利推进。

集体经营性建设用地增值收益是出让、转让集体经营性建设用地使用权获得的收入扣除成本后的净收益。

由于土地具有增值性特点，土地收益分配实质上就是对增值收益的分配，入市过程中收取的税、费、金都可视为对增值收益的分配。

一、土地增值收益及收益分配主体（一）土地增值来源土地增值源于经济社会发展、基础设施投入和土地用途转换等因素。

具体分为四种来源：一是公共投入；二是土地用途和使用条件改变；三是私人投入；四是其他私人机构投入。

不同的增值渠道决定了增值收益的分配方式：对于私人投入引起的土地增值应根据“谁投资、谁受益” 的原则进行分配；对于非私人投入引起的土地增值，则产生了“涨价归公”“涨价归私[1] ”和“公私兼顾 [2-3] ”三种增值收益分配观点。

公共投入引起的增值理应归政府所有；土地用途改变和使用条件改变引起的增值，也是政府对土地用途管制的结果，应归政府所有；其他私人机构投入引起的增值，是由于土地利用过程中正的外部性存在，按照“庇古税” 征收原理，地方政府应该对该部分土地增值收益进行一定比例的收回，用以弥补社会成本 [4] 。

推进农村集体经营性建设用地流转、租赁、入股调研报告为贯彻落实党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”文件精神，按照市委《“深化要素市场改革”调研实施方案》要求，我局高度重视，成立了课题调研组，采取座谈，实地考察交流等形式广泛开展调研。

现将我市农村集体经营性建设用地流转、租赁、入股有关调研情况报告如下：一、农村集体经营性建设用地的概念根据《土地管理法》第四十三条规定，我国集体建设用地分为乡镇企业用地、村民住宅用地和乡（镇）村公共设施和公益事业用地。

农村集体经营性建设用地的定义范围目前没有明确界定，但可以从相关文件规定中进行推断。

2002年国土资源部11号令《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》最早提出“经营性用地”概念，从该规定第四条可以初步推断出“经营性用地”是指土地用途为商业、旅游、娱乐和商品住宅等的各类用地。

2007年国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》第四条将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅并列，俗称“五类经营性用地”。

结合经营性建设用地的盈利特性，结合前面分析“国有经营性建设用地包括工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅”，我们认为，在农村集体建设用地方面，只有乡镇企业用地才符合集体经营性建设用地的性质。

同时，考虑到乡（镇）村公共设施和公益事业用地的实际利用情况，在符合规划和用途管制的前提下，已废弃的乡（镇）村公共设施和公益事业用地依申请经依法批准后，也可转变为集体经营性建设用地。

宅基地和正常使用的乡（镇）村公共设施和公益事业用地应排除在经营性建设用地之外。

二、农村集体经营性建设用地利用的必然性及重要意义新《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。

但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。

[区县农村土地制度改革试点工作情况总结汇报] 农村土地制度改革试点地区区县农村土地制度改革试点工作情况总结汇报在农村土地制度三项改革延续期，X州各位领导到X调研工作和传授经验，我们表示真诚的欢迎，下面，受区委、区政府委托，我将有关情况介绍如下：X处于X和X两大城市之间，处在X城市群和X经济带的交汇区上，是“一带一路”战略的重要节点、X图战略的支撑腹地、X一体化的联带枢纽。

区域幅员面积平方公里，其中耕地万公顷，建设用地X万公顷。

下辖X个街道、X个建制镇、X 个民族乡，总人口X万人。

截止X年末，全区GDP达到X亿元，比上年增X%；固投完成X亿元，比上年增X%以上；一般预算全口径财政收入X亿元；地方级收入X亿元；城镇居民可支配收入和农民人均纯收入分别实现X万元和X万元，分别增长X%和X%。

经济总量、财政收入、固投处于全省县域先进行列。

X年县域经济考核全省第三、X第一，X年绩效考评X县域第一。

正是由于X经济社会发展的势头持续向好、发展动力不断增强，近年来先后承担了多个国家级的试点任务，其中，农村土地制度改革是分量最重的。

按照X关于授权国务院在XX区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定、原国土资源部关于印发《X》文件精神，X区于X年初开展农村集体经营性建设用地入市改革试点工作；X年X月X日原国土部召开的统筹协调推进农村土地制度改革会议后，开展农村土地征收改革试点工作；X年底，按照原国土部要求，又开展农村宅基地改革试点工作。

三项改革试点相继在X区落地后，我们以高度的政治责任感，不断解放思想，创新思维，坚持在底线之上、授权之下，积极稳妥、扎实有序地推动试点工作，取得了一些成果。

一、集体经营性建设用地入市试点情况集体经营性建设用地入市试点改革的任务：完善农村集体经营性建设用地产权制度，明确农村集体经营性建设用地入市主体、范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，推动建立城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。

自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知文章属性•【制定机关】自然资源部•【公布日期】2020.05.14•【文号】自然资发〔2020〕84号•【施行日期】2020.05.14•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知自然资发〔2020〕84号各省、自治区、直辖市自然资源主管部门：2020年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，是党中央部署的一项重要任务。

近年来，各地按照党中央部署，稳步推进，取得了积极进展。

但全国宅基地数量大、情况复杂，一些地方还存在农村地籍调查基础薄弱、登记资料管理不规范和信息化程度低等问题。

尤其受新冠肺炎疫情影响，部分地方推进工作受阻，增加了按时完成任务的难度。

为确保今年底完成党中央部署的这项任务，现就有关事项通知如下：一、准确把握工作重点，坚持不变不换各地要以未确权登记的宅基地和集体建设用地为工作重点，按照不动产统一登记要求，加快地籍调查，对符合登记条件的办理房地一体不动产登记。

坚持不变不换原则，不动产统一登记制度实施前，各历史阶段颁发的宅基地和集体建设用地使用权证书继续有效，对有房地一体不动产登记需求的，完成地上房屋补充调查后办理登记。

二、因地制宜，加快开展地籍调查各地要加快地籍调查，全面查清宅基地和集体建设用地底数，对已调查登记、已调查未登记、应登记未登记、不能登记等情况要清晰掌握。

正在开展地籍调查的，要加快推进调查和确权登记工作。

尚未开展地籍调查的，要按照《地籍调查规程》《农村不动产权籍调查工作指南》等，因地制宜抓紧开展，形成满足确权登记需要的房地一体地籍调查成果。

各地可采取积极灵活的方式，完成宅基地和集体建设用地权属调查。

对权利人因外出等原因无法实地指界的，可采取委托代理人代办、“先承诺、后补签”或网络视频确认等方式进行。

要结合本地实际，选取合适的地籍测绘技术方法。