PPP融资项目落地难问题及对策研究

第27卷第5期2017年5月长春大学学报JOURNAL OF CHANGCHUN UNIVERSITYVol.27 No.5May2017 P P P融资项目落地难问题及对策研究张丽(福州外语外贸学院金融系，福州350202)摘要:2015年以来，为解决地方财政紧张问题，各地积极推广应用PPP融资模式。

然而，由于制 度框架与法规体制不健全、项目收益不明确、项目风险难控制等原因，导致PPP融资项目实际签约 落地效率并不高。

因此，为促进我国PPP项目的有效推进，迫切需要完善相关制度，同时在强化政 府市场意识、明确项目收益、锁定项目风险、加大金融支持力度、创新PPP模式等方面做出相应的 改革，并调动社会资本参与的积极性。

关键词：PPP融资模式；落地难；成因；社会资本中图分类号：F812.2 文献标志码:A文章编号：1009-3907(2017)05-0022-062015年以来,全国经济下行压力不断加大，加 之房地产市场的低迷，政府财政紧张问题凸显。

为 缓解财政紧张压力，财政部和发展改革委员会连续 出台了一系列政策，希望引入民间资本提供公共服 务，将PPP项目模式提升到了前所未有的战略高 度。

在此号召下，各级地方政府积极响应,在基础 设施、社会服务等多个行业广泛推广应用PPP融资 模式，但从实际成果数据来看，成效并不是十分明 显。

在已推广的PPP项目中,很多项目都处于无人 问津的状态，找到合作伙伴的寥寥无几，社会资本 也处于观望状态，实际参与的并不多，远未达到预 期目标。

因此,这一问题迫切需要尽快找到原因并 加以解决，从而真正做到项目惠民。

1 PPP融资模式概述1.1 PPP的含义PPP模式又称为“公共私营合作制”，是英文 单词Public-Private-Partnership的首字母缩写，具 体是指政府与社会资本之间，为了提供公共产品而 进行合作的一种优化项目融资与实施模式。

在这 种模式下，私人部门发挥资金、技术、管理优势，政 府部门则负责确定公共服务要求并进行必要的协 助和监管,各参与方以“双赢”或“多赢”为合作理 念，以特许权协议为基础，建立一•种利益共孕、风险 共担的长期合作伙伴关系。

私人部门根据公共部 门所设定的标准参与建造公共设施或提供公共服务，项目完成后通过向公共部门获得报酬或从使用 者征收费用来获取较为稳定的收入，最终以低成 本、高效率提供高水平、高质量的公共服务。

1.2 PPP的主要模式世界银行根据社会资本在公共项目建设合作 中的参与程度不同，将PPP模式分为外包类、特许 权经营类和私有化三大类型。

我国的PPP模式分 类具体表现为购买服务、特许经营和股权合作。

这 种分类方式在大体上跟世界银行的分类相对应，且 在实践过程中做了相应调整，更适合我国目前的 国情。

1.2.1 购买服务购买服务本质属于外包类。

这种类型项目通 常是由公共部门进行投资，社会资本在整个项目中 只承包一项或几项职能，并通过政府付费实现收益，主要包括合同管理和委托运营等模式。

政府采 取这一模式的PPP项目，主要目的并不是为了融 资，而是为了引进私人部门的高效管理技术和经验，优化公共服务的供给质量并提高财政资金的使 用效率，满足公众对公共服务的多元化、个性化 需求。

1.2.2特许经营特许经营是目前国内运用最广的一类PPP模 式。

这种模式的项目需要社会资本部分或全部参 与公共服务投资，政府采取竞争方式选取合作方,收稿日期：2016-12-20基金项目：福建省教育科学“十三五”规划项目（FJJKCG16-475)作者简介:张丽（1987-)，女，山西长治人，讲师，硕士，主要从事金融经济研究。

第5期张丽:PPP融资项目落地难问题及对策研究23并通过协议明确双方的权利、义务，社会资本和公 共资本在合作框架之下共同分担项目风险，享受项 目收益。

根据项目的实际收益情况,公共部门可能 会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予 一定的补偿。

在我国，特许经营模式主要应用在能 源、水利、环保、运输、市政工程等领域。

特许经营模式中社会资本在整个项目推进过 程中参与程度较深，是项目资金的主要供应方，在 项目从设计、建造到运营的整个生命周期中处处都 有社会资本的参与。

采用这种模式既可以引入私 人部门的资金，缓解政府财政压力，同时还可以引 入私人部门的技术，提高项目的效率。

此外，在整 个过程中，公共部门需要根据项目的实际收益确定 是否要向社会资本收取一定的特许经营费或给予 一定的补偿，所以特许经营类项目是否能够取得成 功，在很大程度上取决于政府是否能协调好社会资 本的利润和项目公益性之间的关系。

1.2.3股权合作股权合作类的PPP项目要求社会资本负责项 目的全部投资，承担新建项目设计、融资、建造、运 营、维护和用户服务等全部职责,简言之，就是项目 的所有权归属社会资本。

但这并不意味着公共部 门不承担任何公共服务职责，公共部门要根据合同 中注明的保证公益性长期约束条款监督私人部门 的履行情况，确保项目健康有序进行。

在此种模式 下,社会资本对公共服务项目的参与程度最深，在 PPP项目中相应所需要承担的风险也最大。

2 PPP项目应用现状2.1国家政策大力支持据世界银行统计，从1990年至今的二十几年 中，我国共推出1065个基础设施建设PPP项目，发 展速度也十分迅速，其数目和规模不仅比印度、菲 律宾、印尼等发展中国家高，也高于英国、加拿大等 发达国家。

2014年9月，国务院发布的《关于加强 地方政府性债务管理的意见》揭开了 PPP模式广泛运用的序幕；同年9月，财政部也陆续出台了《关于 推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通 知》（财金[2014]76号）等一系列政策，以鼓励社会 资本参与政府项目投资,并从操作流程、项目合同、招标采购、项目实施等各环节规范了 PPP融资模 式;2014年12月，中国发展改革委员会也出台了 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《通 用合同指南》，进一步完善了 PPP融资模式的法律 依据；2015年3月，发改委联合国家开发银行共同 出台了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本 合作有关工作的通知》，要求地方发展改革部门加 强协调，积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体。

总之，目前的PPP市场一片火热，政府工作报 告中屡次提到PPP，两会代表委员热议PPP，从国 家到地方都推出了大量的PPP项目，2014—2016 年,国家与PPP模式相关的政策、通知出台了约54 条之多。

可以看出，政府高层对于运用PPP融资模 式参与社会建设是十分重视的。

2.2实际落地情况不容乐观2014年起,国务院、国家发改委、财政部相继出 台了一系列与PPP相关的政策。

在地方政府债务 高企的情况下，PPP项目因其用小资源撬动大项目 的特征，受到各级地方政府的热捧。

到目前为止，财政部PPP项目库总数达到7110个，投资需求 82750亿元。

然而，尽管国务院、国家发改委、财政 部、国家开发银行等机构部门都在大力推动PPP模 式在我国的发展,地方政府也积极响应，根据当地 特色需求推出了若干PPP项目，但是这些项目很多 都处于无人问津的状态，项目的实际签约落地情况 并不乐观。

截止2016年6月，财政部共有352个项 目进入执行阶段，签约金额4954亿元，项目的签约 率约为37%(如表1所示）。

由此可见,PPP项目大 多处于剃头挑子一头热的尴尬之中，没有达到预期 目的。

表1我国大部分省份PPP项目签约概况省份人库数量签约数量投资金额(亿元）签约金额（亿元）数量比金额比山东9961071123499810.74%8.88%四川736297022350 3.94% 4.98%浙江1532124598813.73% 3.58%江苏2071847176228.70%13.19%24长春大学学报第27卷省份人库数量签约数量投资金额(亿元）签约金额（亿元）数量比金额比河北9718190235318.56%18.56%河南590187036222 3.05% 3.16%贵州125716791395 1.27% 1.20%广东6315126215023.81%11.89%安黴391460513135.90%21.65%辽宁41012453338 2.93%0.84%湖南9310163117910.75%10.97%重庆609205918915.00%9.18%吉林3495643626.47% 6.38%新疆4798285353 1.67% 1.86%内蒙古3307266028 2.12% 1.05%云南24867422105 2.42% 1.41%福建2047356472 3.43% 2.02%北京176157696535.29%61.23%海南1184120419 3.39% 1.58%陕西1114128640 3.60% 3.11%黑龙江693138074 4.35% 5.36%湖北2834637410.71%15.98%甘肃2842302370.70%0.23%广西1072164112 1.87%0.73%江西1621914130.62% 1.42%山西711762714.29%15.34%青海1111100%100%上海111414100%100%宁夏9301722000天津160129000总计7110352827504954 4.95% 5.99%注:数据来自财政部P P P项目库。

3 PPP项目推进难以落地的原因3.1体制不健全导致交易成本高PPP模式的基本合作框架是建立在契约基础 之上的，是通过合同将政府和社会资本联系起来的，所以在签订合同过程中就需要考虑交易成本的 问题。

而且由于公共服务项目的长期性以及经济 政治环境的不确定性,PPP项目对于体制机制有着 天然的敏感性。

也就是说,契约的不完全、体制机 制的不健全会导致PPP运作交易成本提高,影响社 会资本的进入。

目前,我国关于体制机制存在的问题主要表现如下：首先是制度不完善。

当前我国关于PPP项目 的立法完备程度不足三成。

一方面,某个部门或地 方政府只有在设立PPP项目时才会制定出台相关 的法律法规，缺少从整体社会规划角度出发的立法，而且法规层次较低,法律效力不强，同时法规操 作性也受到了一定的制约，实施起来困难重重。

另一方面，PPP项目所涵盖的内容多，所涉及的程序 十分复杂，包括地方财政预算、工程招投标的实施、投资项目的管理、项目评价、价格监督管理等多方第5期张丽:PPP融资项目落地难问题及对策研究25面的工作。

而目前的法规尚未形成完整的政策体 系，实施起来有缺漏，有冲突。

其次是体制不健全。

一是政府并没有根据PPP项目所具有的特点设立专门的办事协调机构，导致决策缺乏总体考虑和长远设计。