PPP项目的风险及防范

龙源期刊网

政府在PPP项目中的风险及防范分析

作者：韩韵格

来源：《中国经贸》2016年第18期

【摘 要】PPP模式是现代政府完成公共设施建设的重要方式，可以缓解公共设施建设的资金短缺问题和建设效率不够理想的问题。采用PPP模式，可以将政府部门视为参与者，在承担相应责任的同时也承担相应的风险，但是由于政府部门对部分风险的管理和控制效果不够理想，如果处理不够理想就可能会导致政府受到一定的损失。本文就政府在PPP模式中的风险展开探讨，并结合工程的基本情况，详细的对政府在PPP模式中面临的风险进行阐述，并制定有效的防范措施，以期为政府有关人员提供参考，提高政府风险识别和管理能力，推动公共设施建设项目的顺利完成。

【关键词】政府；PPP模式；风险；防范

实施公共基础设施建设工程是为人们提供出行、休闲和娱乐的场所。而且，近年来城市居民对生活品质追求的不断提升，基础设施的建设项目不断增多。但是，由于政府被资金、建设和运作效率等因素影响，使得基础设施的建设不够理想。故此，政府部门开始采用PPP模式完成基础设施的建设。这一过程中，政府部门需要强化对PPP模式风险的识别和防范，避免损失的产生。

一、PPP模式分析

PPP模式是政府部门和社会企业共同完成基础设施建设合作模式，对于企业和政府均具有良好优势，其中社会企业可以有效的得到一个承担风险的合作伙伴，并获得的更多的收益回报。政府通过PPP模式可以获得足够的资金完成对项目的建设，并由企业完成项目的相关运作和建设，推动项目的顺利完成，为居民的生活提供便利。而且，PPP模式对政府而言，可以缓解财政压力，提高建设效率，更加符合居民生活的基本需求，可以被视为一种双赢的合作模式。

二、政府在PPP模式中的风险分析

政府部门在实施PPP模式时，一些风险是切实存在的，影响政府的社会效益的获取。故此，需要合理的展开对PPP模式风险的分析。

“一带一路”倡议下PPP项目风险分析及防范

通过对国内外一些应用PPP模式的案例作出分析后，识别出在“一带一路”倡议下PPP模式的风险，包括PPP模式的政治风险、融资风险、汇兑风险以及收益风险。根据识别出的风险，提出了相应的风险防范措施，以便在最大程度上降低风险，推动政府与企业的合作，加强对PPP风险管理的建设，帮助中国企业更好地迈出前进的步伐。

标签：PPP模式；风险防范；“一带一路”倡议

1 引言

2015年，国家提出“一带一路”的发展倡议，旨在推动发展与沿线国家的合作关系，共同为丝绸之路经济带的蓬勃发展做出贡献。随着“一带一路”倡议的不断推动，国内的诸多企业也纷纷将眼光看向海外，以获取长远的发展与竞争动力。“一带一路”的沿线国家中，大多都是发展中国家，这些国家的经济发展相对缓慢，对于技术与资金的需求极为强烈，通过引入PPP模式，能够在一定程度上弥补资金不足，扩大投资主体。这不仅是为了解决当地政府在融资方面的问题，更有利于对政府与社会以及市场三方面的关系进行调整。PPP模式的引入让PPP项目的参与者都能从中获得收益，帮助企业更好地“走出去”，同时也让政府部门充分发挥职能。

2 “一带一路”倡议下PPP模式的发展背景

如今世界格局复杂化，全球经济发展缓慢，各国经济发展面临着极大的挑战。目前，国内产能过剩，急需新的突破口达到去库存的目的。PPP项目多集中在沿海经济发达地区一带，发展极不平衡，“一带一路”也倡导协调区域经济，平衡地区发展。而国外贸易保护主义与反全球化的呼声愈加激烈，中国也多次被美国等资本主义国家实施贸易制裁。而且此时许多发达国家与发展中国家也急需一个全新的国际合作模式。 而“一带一路”则顺应经济全球化，贸易多边化，世界多极化的方向发展，秉持开放的区域合作精神，促进各地区间经济的迅速发展，资源及市场的共享，从而实现更大范围、更高水准以及更深层次的国际合作。

在中国政府大力推行“一带一路”的倡议新型背景下，世界基础设施建设领域将面临着革新化的改变。“一带一路”下的国家大部分存在基础设施缺失的情况，且很多国家存在建设能力不足，管理经验以及技术水平欠缺的问题。然而PPP模式则能够以一种全新的方式提供给沿线各国家基础设施的建设与服务，推翻过去主要由政府所引导的投资基础建设模式，为沿线国家建立起政府和社会资本相结合的一种新型模式。仅从这一背景来看，“一带一路”下的PPP 模式有着极大的发展空间。

PPP模式的风险与防范

一、PPP项目银行贷款特点 1、PPP项目一般融资组织结构

为PPP项目提供贷款的金融机构，包括国际银团、商业银行、出口信贷机构、投资信托机构和多边国际金融机构，其中商业银行目前仍是最基本的债务资金提供方。另外，由于PPP项目资金规模庞大，一般需要几家甚至几十家银行组成的国际银团对项目提供贷款，称为辛迪加银团贷款（Syndicate）。

PPP项目银行贷款主要涉及如下内容：政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，该协议不是对项目进行担保，而是政府向借贷机构作出承诺，将按照政府与项目公司签订的合同支付有关费用。这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。相应的，私营企业也承担一定的贷款担保责任。在经营期限内，项目管理公司以向享受公共产品服务的使用者收费的方式回收资金，偿付贷款本息。图1 模式的一般融资组织结构 2、PPP项目银行贷款特点

①PPP项目建设期长，且投资回收期长，对银行资金占用时间长，资产流动性差。基础设施项目的投资回收期一般为10年以上，有的达30年甚至更长。

②社会效益往往大于经济效益，且回报率较低。有些项目自身收益并不十分理想，甚至无回报或项目本身没有还款能力，还本付息资金需协调解决。如污水处理项目等。

③风险因素多，预测难度大。在项目建设经营期较长的情况下，来自项目投资者信用、项目市场环境等方面的风险因素增加，而同时准确预测市场前景难度加大，对银行的风险管理部门有一定的考验。

④通常受政府担保，但政策性影响大。PPP项目大多得到各级政府的支持，并享有优惠政策。在项目还款和担保等问题上政府与银行间往往比较容易达成共识，一般较为稳定，这在一定程度上保证了银行的贷款质量。但同时该类贷款受政府政策影响大，该类风险较为突出。 二、商业银行对PPP项目全寿命周期的风险识别 1、PPP项目寿命周期的界定

PPP项目的全寿命周期以时间为自变量，可以是离散的，即可以划分为不同的几个阶段，也可以是连续的，即从理论上讲，其风险管理的各要素均是时间的函数。这种思想体现了商业银行在PPP项目风险管理中的动态性和持续性。PPP融资项目的全生命周期可分为准备阶段、招标阶段、融资阶段、建设阶段、运营维护阶段和项目移交共六个阶段。图2 融资项目全生命周期图 2、PPP项目各阶段主要风险类型

1

PPP项目投融资管理与风险防范

PPP项目融资环节涉及的内容较为广泛，会受到各种因素影响，项目参与方需要及时采取有效的风险防范控制措施,提高PPP项目融资风险管理质量和效率。本文对PPP项目实施过程中可能发生的主要投融资风险进行分类分析，并提出政府和社会资本参与防范应对风险的措施。

PPP项目具有参与主体多、投资规模大、合作期限长、交易结构复杂、合同体系庞大等特点，因此，如何进行投融资管理，采取适当的措施，对可能发生的风险进行有效的防范非常重要。本文对PPP项目实施过程中可能发生的投融资风险进行分析，提出相应的防范措施，以期能够促进PPP项目投融资不断的完善。

一、投融资风险分析

（一）资本金不到位风险

目前，在PPP项目实施过程中，一般都要求实行资本金制度。一方面，项目资本金制度从1996年《国务院关于固定资产投资试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）首次规定以来，后续只是对第四条的具体行业和项目的资本金比例做了几次调整，但没有对其他部分内容规定具体实施细则，尤其对第一条公益性投资项目不实行资本金制度没有进一步规定。一方面，政府一般都要求社会资本提供一定的资本金，保证PPP项目顺利进行。另一方面，根据2009年中国银行业监督管理委员会发布的《固定资产贷款管理暂行办法》中第九条的规定：“贷款人受理的固定资产贷款申请应具备符合国家有关投资项目资本金制度的规定的条件”。银行在审批PPP项目贷款时也要求从严适用项目资本金制度。因此，资本金能否及时到位，是解决项目资金的首要问题。

1.社会资本拿不出足够的资金

现行PPP项目操作中资本金比例不低于20%，并且PPP项目投资规模较大，这就要求社会资本具有一定的资金实力，但是，在政府采购社会资本过程中，由于对资格设置不够合理，或者社会资本在中标后，企业内部出现了严重问题，造成了资金链断裂，无法及时拿出足够的资金，不能满足项目资本金的要求。

2.资本金来源不合规