日 本 研 究二○○四年第一期战后以来日本的重点产业
扶持政策分析及展望
河北大学日本研究所 潘素昆
日本的重点产业政策在日本战后经济的起飞过程中发挥了巨大作用。然而20世纪70年代以来,随着经济发展形势的变化,重点产业政策对整个国民经济的带动作用也发生了变化。
一、战后初期日本实施的重点产业扶持政策
战后初期,为恢复经济日本重点发展了农业和轻工业,使农业、轻工业和农业机械工业的发展快于其它重工业和化学工业,从而缓解了粮食和其他生活必需品的紧张状态,为现代化创造了必要的条件。为重新启动工业化进程,日本政府推行倾斜式的生产方式。所谓倾斜式的生产方式是指在社会再生产链,特别是工业再生产链的纵向接续关系中,从最初投入的上游向最终产出的下游产业逐步推移、顺序发展的方式。日本在这一阶段,确定了以钢铁和煤炭两个生产能源与原材料的基础工业部门为优先发展产业。
战后日本确立了“贸易立国”的基本国策,把扶植本国企业,提高其竞争力,振兴出口作为推行产业政策的出发点。“贸易立国”战略分为进口替代战略和出口导向战略。鉴于资源贫乏,进口原材料、出口加工制成品是日本经济发展的必要条件,日本经济的振兴必须依靠出口导向战略。但就战后的生产水平,还不具备实行出口导向战略的条件。因此,1945年至20世纪60年代中期,日本先是推行了进口替代战略。日本政府确定了本国比较发达的轻纺工业为出口主导产业,把尚待进一步发展的具有潜在比较优势的产业——重化学工业,置于国家的积极干预下,加以扶值保护。战后初期,日本政府主要运用税制、财政投资等措施支持倾斜式生产方式,支持重点产业的发展。重点产业政策的主要手段有政府对特定产业的物资配给制、价格控制及价格补贴、政府的复兴金融公库贷款等。由于当时重化学工业程度很低,为实现替代,振兴出口,日本一方面对幼稚产业在财政、金融、税收等方面给予优惠待遇,刺激其发展;另一方面对这些产业的进口产品和外国直接投资进行限制,设置关税壁垒,通过外汇配额和进口限额,保证重点发展的产业能够优先获得稀缺的外汇资源,以进口的所需的原材料、设备和技术。日本对重点产业如电力、海运、钢铁、煤炭等加大投入,重点投资,实行利率优惠等优先政策,使工业起飞的基础有了保证。
二、日本经济高速增长时期的重点产业扶持政策
(一)对重点产业的贸易保护政策。日本入关后,国际社会要求其实行贸易自由化。然而,日本能够达到一定规模、能够参与国际竞争的企业数量非常有限,因此实行贸易自由化对日本产业发展极为不利。在这种情况下,日本政府一方面抵制外国进口产品对本国重点工业产品的竞争,另一方面努力为本国重点产业的发展创造一个提高国际竞争力的有利成长环境。日本最初的产业保护措施主要是限制进口。其基本方式主要是利用外汇配额制度。60年代以后,在国际压力下,限制进口的行政性措施被迫废止,关税措施成为抑制进口的主要措施。但由于日本已加入关税与贸易总协定和国际货币基金组织,而且其国际收支开始出现顺差,关税保护遭到了国际社会的非难,贸易摩擦日益激烈。日本不得不宣布“贸易自由化”大纲。但日本政府仍然采取三方面措施继续利用关税壁垒来实行产业保护。一是尽可能推迟自由化的实施时间;二是根据产业的国际竞争力陆续开放,扶持成熟一个开放一个,用实行贸易自由化的产业掩护继续保护扶持的产业;三是利用有效保护率的差别来实行保护。
(二)产业技术政策。日本非常重视技术进步对经济增长的作用。入关后日本先后确立了三个主导产业部门作为技术扶持重点:能源工业部门(以电力工业等为代表)、基础工业部门(以钢铁、机械、造船工业等为代表)和新兴工业部门(以汽车、电子、石油化学工业等为代表)。通过产业技术政策鼓励这些重点产业实行大规模的技术引进、消化吸收和创新。产业技术政策主要包括两方面:一是产业技术结构选择和技术发展政策,主要涉及制定具体的技术标准、规定各产业的技术发展方向、鼓励采用先进技术、以及及时对产业主体技术进行经济性评价等方面;二是促进资源向技术开发领域投入的政策。主要包括技术引进政策、促进技术开发政策和基础技术研究的资助与组织政策等。
(三)产业组织政策。入关后,日本一方面对重点产业实行贸易保护,一方面通过产业组织政策,加速企业规模的大型化和集团化,以便实现规模经济效益,增强国际竞争力。入关后,日本推动了企业合并。尤其是进入20世纪60年代后,日本企业合并的速度和规模发生了很大的变化。据统计,1955年日本企业合并件数为338件,1956～1960年年均上升为403件,而1961～1965年平均件数更增加到796件。到20世纪60年代末70年代初,电子、机械、汽车、钢铁、电力、石油等产业规模迅速扩大,国际竞争力大为增强,并在世界市场上占有重要地位。直到1965年,当上述产业成熟并能够抵挡国际竞争时,日本才逐渐实行贸易自由化。20世纪60年代后,日本产业组织政策虽以追求规模效益为主要目标,但并未忽视对中小企业的保护。在推行大公司战略的同时,为防止垄断,使经济保持竞争活力,日本政府特别注意保护中小企业,制定了中小企业政策。政府从财政、金融和政府订货等方面对中小企业提供优惠待遇,在培训人才、经营管理等方面提供服务支持,促进中小企业现代化,增强其竞争力。
(四)财政与金融政策。财政与金融政策是日本政府扶持重点产业的重要政策。财政与金融政策在扶持重点产业方面有两方面的作用:一是直接实现资源向重点产业的分配与再分配,例如政府补贴和政府贷款;二是对民间经济活动和市场主导下的资源分配过程产生影
响和间接调控,例如利用特别折旧制度促进特定产业的设备投资,利用政府贷款影响民间利率等。利用财政与金融政策扶持重点产业主要包括:对重点产业提供低息贷款,实行“资金倾斜”的金融政策;实行税收优惠和特别折旧制度,加速企业的资本积累;资助与直接参与基础技术、高技术开发的投资政策;实行进口补助金制度,尤其对新兴产业更是提供大量的进口补助金。规定凡进口新机械的企业,其进口价格的50%由政府支付,同时对国内生产类似机械的企业,同样给予相当于生产成本50%的补助金。另外,为了支持重点产业政策,作为金融配套措施的一个重要组成部分,日本大力发展和完善了政策金融制度。政策金融的活动,补充和完善了特定领域内的民间融资,健全了国民经济金融体系的整体功能,提高了日本产业界的总体投资效率。
(五)重点产业扶持政策的法制化。为了扶持国内新兴产业和成长产业,日本制定了一系列产业发展的具体法规,使重点产业政策有规可循,有法可依。如,1950年的《外资法》,1956年的《振兴机械工业临时措施法》,1971年的《振兴特定电子工业及特定机械工业临时措施法》等。这些法规具有突出重点,注重连续性、灵活性、时效性的特点。更为重要的是,这些法规的实施往往与有关的“补助金”制度,条件优惠的特别贷款以及特点折旧制度等直接挂钩,所以企业非常乐于接受,促进了新兴产业和成长产业的发展。
三、20世纪70年代日本的重点产业扶持政策
20世纪70年代后,由于石油危机的发生以及日元贬值,日本经济增长率下降,物价大幅上涨,日本经济进入稳定增长阶段。重化工业的迅速发展也造成了环境污染等严重问题,为此,1971年日本政府公布了“70年代展望”,以“知识密集化”产业为主轴,积极支持集成电路、电脑高新技术的开发应用,以抑制工业污染,促进产业结构由重化学工业化向知识密集化转变。20世纪70年代日本进入发展知识密集型产业的时期,提出“技术立国”的口号,集中力量发展以新能源、新材料、信息、生物工程、航天等先进技术为内容的新兴产业。1971年,日本产业结构审议会在咨询报告中提出了发展知识密集型产业的四个方向:(1)研究开发工业。如电子计算机、飞机、电气机车、产业机器手、原子能、机密化学、海洋开发等;(2)高级装配工业。如数控机床、防止公害机器、工业生产住宅、自动仓库、高级成套设备等。(3)时兴型工业。如高级服装、高级家具、电器音响等;(4)知识产业,如信息处理服务、信息提供服务、咨询服务等。1976～1979年间,为了在大规模集成电路方面赶超美国,日本政府出面协调五家国内最大的半导体制造商,共同组成科研机构,由政府预算投入各种补贴进行研究。 进入20世纪70年代,日本产业面临的主要竞争威胁有从发达国家转向赶超过程中的发展中国家或地区的趋势。特别是在劳动密集型和一些传统工业产业,这些国家或地区已不仅在本国市场排斥日本产品和与日本争夺第三国市场,而且开始直接进军日本市场。因此,在实行贸易自由化以后,日本并没有完全放弃对重点产业的贸易保护政策,但保护手段从关税壁垒转向了非关税壁垒。如提高卫生检疫标准、排污标准等商检标准、强化行业组织等。在产业技术政策方面,进入20世纪70年代后,日本的基础研究经费(包括企业投资)在总研究费中所占比重有所上升。长期以来,日本对基础研究的重视程度较低。但1978年达到
