云南省政府非税收入管理问题研究

第２５卷第６期　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｙｕｎｎａｎ　Ｆｉｎａｎｃｅ＆Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｖｏ１．２５．Ｎ　ｏ．６　云南省政府非税收入管理问题研究　卜　凡　刘　静２　（１．云南财经大学会计学院研究生部，云南昆明６５０２２１；　２．云南财经大学会计学院，云南昆明６５０２２１）　

关键词：政府非税收入；管理问题；财政体制　摘　要：在中国积极构建公共财政体制框架的大背景下，中央和地方各级政府推行了一系列规范非税收入　管理的改革，学者们对非税收入管理也进行了深入探讨。通过对国内外的研究借鉴，对云南省政府非税收入的　管理进行了深入分析，研究指出云南省非税收入存在的不足，并针对不足提出一系列改进的措施和建议。　中图分类号：Ｆ８１２．２　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—４７５５（２０１０）０６—００６１—０３　

一、

引言　

非税收入是政府财政收入的重要组成部分，在国　民收入分配中发挥着重要作用，云南省非税收入管理，　是我国非税收入改革的一部分，有利于加强和规范非　税收入的管理，为实现政府非税收入管理的法制化、制　度化、规范化做出了贡献。自１９９４年分税制改革以　来，云南省政府非税收入出现了累进式增长，各种问题　层出不穷。　云南省非税收入管理问题的研究，主要是通过对　政府非税收入管理的历史沿革，以及历年来专家学者　的研究成果进行总结分析，结合云南省非税收入管理　的发展实际，及时地发现政府非税收入管理过程中出　现的问题，探求更合理的发展途径，建立合理的非税收　入秩序，同时这也是构建公共财政框架的重要内容之　一，同时也是从源头上、制度上防治腐败的重要举措。　近年来，围绕政府非税收入管理问题的研究出现　了大量文献，但大部分研究都是基于问题对策式的政　府非税收入管理研究。对于国内非税收入的研究多聚　焦于管理方法的经验交流与介绍。针对具体地方的政　府非税收入管理研究很少，对云南省非税收入管理的　研究还处在初级阶段。其中对政府非税收入的概念界　定众多学者还存在一定的争议，王作勤等（１９９９）、潘明　星等（２００５）、史桂芬（２００７）将非税收入定位在与税收　收入相对应的范围，王小利（２００５）、贾康等（２００５）、刘　忠信等（２００７）将非税收入定位在与预算外资金相对应　的范围。蒋国政、罗新国、罗雪林、黄小勇、黄守成等　（２００８）通过课题研究提出国库直接办理非税收入收缴　和管理，杨树棋等（２００８）、潘明星（２００５）对非税收入管　理模式进行了深入研究，这些研究通过对我国政府非　税收入管理现实存在的问题进行分析，对政府非税收　入管理的改进提出建议。除上述文献外，我国专家学　者对市场经济国家政府非税收入管理进行了一系列研　究和探讨，例如安徽省财政厅课题组（２００４）研究了澳　大利亚的非税收入管理和美国的非税收入管理，徐永　翥（２００７）分析了美国政府非税收入的特点。　从已有文献看，无论是传统的问题对策式的方法　还是描述性分析等方法，都没有经过对政府非税收入　的现实情况详细分析进而得出具体结论，且缺少针对　某个地区的非税收入问题的研究。本文通过对国内外　的研究借鉴，对云南省政府非税收入的管理进行了深　入分析，研究发现：首先，云南省非税收入结构管理体　制缺乏规范机制，没有实现合理稳定增长；其次，行政　性收费收入和罚没收入名目繁多，数额及比重非合理　膨胀；再次，国有资产（资源）经营性收入对非税收入贡　献较小，没有充分利用国有性经营资产（资源）进行投　资并收益；最后，经济增长对非税收入增长有短期的促　进效应而非税收入并没有发挥促进经济增长的作用。　二、云南省政府非税收入管理的现状　（一）非税收收入的规模　２００１—２００８年云南一般预算收入中各项政府非税　收入的年均增长速度达２５．７６％，规模迅速从２００１年　的２７．８亿扩大到２００８年的１３１．３亿，在地方一般预算　收入中的比重从１４．５％提高到２１．４４％。在２００７年云　南省政府非税收入净增就达到２７．４９６９亿元，虽然　２００８年受到全球金融危机影响，云南省政府非税收入　仍完成１３１．３亿元，比２００７年决算数增长２１．５％。可　以看出，云南省政府非税收入的规模在不停的扩大。　（二）非税收收入的制度体制　２００４年云南省财政厅文件转发财政部《关于加强　政府非税收入管理的通知》，明确非税收入的征管范　围，落实中央政策，加快非税收入改革的进行。２００５　年，出台了《关于切实加强政府非税收入管理的决定》，　为全省非税收入征管体系改革奠定制度基础。全省非　税收入增长较快，其中国有资产经营收益、水资源费分　别比上年增长１７７．８％和９３％。　云南省非税收入管理局于２００７年４月挂牌成立　（省财政厅内设副厅级行政机构），云南省非税收入管　理局的成立，标志着我省政府非税收入管理工作已进　入了一个制度创新、体制创新的新阶段。自２００６年云　南省财政厅课题组对非税收入管理进行深入研究之　后，省非税局２００９年８月成立课题组，通过对云南省事　业单位国有资产非税收入管理的历史及现状进行分　

收稿日期：２０１０一ｏ７—２７　作者简介：卜凡（１９８６一），女，湖南长沙人，云南财经大学会计学院研究生部硕士研究生，主要研究国有资产管理　及税收筹划；刘静（１９６５一），女，重庆人，云南财经大学会计学院教授，管理学博士，主要研究国有资产管理及税收筹划。　基金项目：云南省财政厅“云南省事业单位国有资产非税收入管理研究”　・６２・　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｙｕｎｎａｎ　Ｆｉｎａｎｃｅ＆Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｖ０１．２５．Ｎｏ．６　析，在借鉴吸收国内先进经验的基础上，研究事业单位　非税收入征管有效机制。　在加快《云南省非税收入管理条例》和《云南省财　政票据管理办法》等地方性法规和政府规章的立法进　程，为加强和规范云南省政府非税收入管理提供必要　的法规支撑。２０１０年８月省政府法制办公室公布了　《云南省非税收入管理条例》（公开征求意见稿）。进一　步确定了政府非税收入的管理范围。　（三）非税收收入的工作开展　２００３年，云南省取消省级审批的行政事业性收费　９３项，保留１６６项。开发运行了“云南省行政事业性收　费项目管理系统”，对收费项目实行动态管理，并通过　互联网向社会公布，收费政策公开化、透明化，有利于　加强社会监督。２００４年进一步深化了“收支两条线”　改革，非税收入逐步纳入预算内管理，该收的费足额上　缴到财政。省级财政对交警、工商、地税等垂直管理部　门的行政事业性收费和罚没收入全面实行了“收支脱　钩”，即收入全部缴人国库，正常经费由财政部门按规　定予以安排，规范了收费和罚没收入管理，预算外资金　管理水平迈上了新台阶。２００５年，根据企业的国有资　产占有额和经营状况，确定并收缴了２００４年度省属企　业国有资本收益，带动了非税收入增长。　云南省于２００８年在全国率先开展了清理“小金　库”工作，２００９年５月，云南规范政府非税收入管理，全　省共清查出“小金库”资金１．６亿元，以及其他违规资　金１２．８亿元和违规发放津贴补贴１０３．０１万元，清理　“小金库”工作取得了明显成效。与此同时，全省各地　各部门普遍规范了相关财务制度，建立了严格的收支　管理体系，堵塞了经费管理漏洞。通过清查，云南初步　建立了防治“小金库”问题的长效机制，全面摸清了全　省预算单位经费“家底”，为用好和盘活资金、加强非税　收入管理奠定了坚实基础。２００９年ｌ２月以来，领导小　组办公室集中开展了省级行政事业单位经营性国有资　产重点核查及“回头看”自查自纠工作，基本摸清了省　级行政事业单位经营性国有资产的家底，找准了当前　改革工作中存在的主要困难和问题，理清了下一步的　工作思路。　云南省各地州的非税收入管理工作也在积极的改　进中，例如：２００９年曲靖市市级非税收入征收业务划转　后，市非税收入管理局在全面推行“单位开票、银行代　收、财政统管”的收缴分离模式的基础上，创新三种征　缴模式，完善非税收入的征管机制。　三、政府非税收入研究的国内外借鉴　（一）国内借鉴　围绕着我国转型期政府非税收入，近些年出现了　大量研究，大部分研究都是基于问题对策式的政府非　税收入管理研究，这些研究主要集中在以下几个方面：　首先是关于非税收入结构的研究，贾康等（２００５）　在分析我国政府非税收入管理的突出问题的形成原因　的基础上，提出对政府非税收入的不同项目区别对待、　分流归位、依法立项，并以治本为目的实施财政、行政、　法制、投融资等方面的配套改革。云南省财政厅课题　组（２００６）通过云南省政府非税收入项目构成的总体情　况分析，发现行政事业性收费和政府性基金是其主要　来源，无名目的其他收入比重也较高。常向东等　（２０１０）以甘肃省白银市为例，将政府非税收入结构分　为项目结构、管理结构和部门结构且发现项目结构中　行政事业性收费和政府基金占主体。除上述文献外，　近几年，一些学者提出从其他角度规范政府非税收入　项目的管理。例如何唏等（２００８）把财政中收入结构定　义为以价值形式表现的财政收入内部各要素的构成和　比例关系，反映财政收入中不同收入形式之间、不同来　源之间的比例关系。丁兆君（２００９）在对地方政府对于　政府非税收入的管理问题进行分析的基础上，提出了　从整合政府预算角度规范地方政府非税收入项目管理　的思路。　其次是非税收人改革的研究及建议，史桂芬（２００７）　深层次地分析了非税收入改革存在问题的原因，首先　是财政收支矛盾引起的收费膨胀，其次是制度和控制　机制的缺位，再加上“理性经济人”的理念对收费所产　生的推动作用。李焕林（２００５）对非税收入管理制度改　革提出了相关建议：明确非税收入的政府公共收入性　质是改革的理论基础；同意的非税收入征管法规是改　革的法律保障；健全非税收入征管机构和管理制度是　改革的核心内容；相关的配套改革措施是改革正常运　行的社会基础。潘明星（２００５）提出政府应该清理现行　收费项目，实行价、税、费分流，对现有各级府及其所属　行政事业单位的收入，区别不同类别和不同情况，采取　“一清、二转、三改、四留”的改革措施。蒋国政、罗新　

国、罗雪林、黄小勇、黄守成等（２００８）通过课题研究提　出国库直接办理非税收入收缴和管理，其模式设计为　首先开发应用非税收入核算与管理系统其次，建立非　税收入的收纳流程。　从已有文献看，无论是传统的问题对策式的方法　还是描述性分析等方法，都没有经过对政府非税收入　的现实情况详细分析进而得出具体结论，且缺少针对　某个地区的非税收入问题的研究。　（二）国外借鉴　１、韩日模式　韩国和日本地方政府行使公共职能的主要财力来　自非税收入。韩日非税收入的特点是地方政府所承担　的大量社会公益性服务事业，主要都是通过收费形式，　而不是通过收税来筹措资金的。　韩国和日本政府对非税收入的管理是比较规范和　严格的，其主要作法是：首先，两国政府均实行统一财　政制度，即对所有的政府收支，不论采取何种收入形式　和支出管理方式，均全部纳入政府财政预算。其次，双　重管理模式。作为政府特别会计预算的社会公益性服　务事业的收费和支出，由主管事业的政府部门进行收　支一条线管理。与此同时，这些事业收费和支出纳入　政府财政的特别会计预算，受到财政的监督和制约。　最后，韩国和日本地方政府的公共服务机构出台任何　收费项目，都必须有相应的法律法规依据。变动收费　标准要经过复杂和严格的法律和行政审议批准程序。　韩国和日本政府对非税收入的管理尽管比较规　范，但也存在着一些问题。如：收费管理中的漏洞；收　费项目扩大和标准提高与政府抑制物价的政策有矛　盾；一些收费单位收入不能弥补支出等。对于这些问　题，两国政府旨在不断改善对非税收入的管理，以促进　社会公益性事业发展。　韩Ｅｔ模式对云南省政府非税收入的启示：改革开　放以后，随着改革进程的加快，各级政府的财政收支单　靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府　增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位“创