学校制度建设的创新

GUANGDONGJIAOYU
广东教育·综合2019年第3期
学校制度建设的创新
文/肇庆医学高等专科学校李立强段文彪

肇庆医学高等专科学校坚持学法用法，准确把握《高等教育法》和《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发〔2014〕55号）的规定，按照“党委领导、校长负责、教授治学、民主参与”的治理结构要求，从整体设计和顶层设计构建制度体系。学校制度建设的基本思路是建立以章程为“基本法”，以党委会议制度、校长办公会议制度、学术委员会制度和民主参与制度为核心的制度体系。这一制度体系，不仅使几百个纷繁复杂的校内管理制度变得层次合理、简洁明确、协调一致，而且使学校更好地把握现代治理能力的实质，从而使学校治理有方、管理到位。一、整体设计：构建“1+4+N（N1、N2）”的制度体系“1”指学校“基本法”———《章程》，明确载明党委领导下的校长负责制是中国共产党对普通高等学校领导的根本制度。“4”指4个核心制度，即党委会议制度、校长办公会议制度、学术委员会制度和民主参与制度。以明确的规制厘清相应的政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的边界，在党委领导下，各司其职，合力共治，朝着党委确定的战略目标迈进。“N”指学校丰富多样的各种管理制度。为了界定高校普遍梳理不清楚校内几百个管理制度是由党委会议审定还是校长办公会议决定的问题，学校深入研习《高等教育法》和《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发〔2014〕55号），从中找到了解决这个问题的依据，即党委负责审定学校基本管理制度，校长决定学校具体规章制度。为此，学校就可以把N分为N1、N2两类。N1指基本管理制度，由党委会议讨论决定；N2指具体规章制度，由校长办公会议讨论决定。“1+4”属于N1范畴。N2有相当一部分是N1配套的操作性规定。为了确定N1、N2的范畴，学校制定了“立法法”———《管理制度制定和管理办法》，确定基本管理制度和具体规章制度的范畴和制定主体。党委统筹组织制定基本管理制度，并由党委会议讨论决定；基本管理制度的范畴是党委职责范围内决定的相关管理制度，以及学校组织、师生权利义务奖罚、对外关系等方面的管理制度并相应分类细化。校长组织制定具体规章制度，并由校长办公会议讨论决定；具体规章制度的范畴是校长职责范围内决定的相关管理制度，以及教学、科研和行政管理执行层面的制度并分类细化。由党委会议讨论决定，涉及教学、科研和行政工作的基本管理制度，应当经过校长办公会议审议通过之后才提交党委会议讨论决定。《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（教监〔2011〕7号）要求，“三重一大”事项应以会议形式集体研究决策。这个会议形式就是党委会议或者校长办公会议。为此，学校规定，“三重一大”事项分由两个会议决定，即与党委会议议事范围相对应的“三重一大”事项，由党委会议讨论决定；与校长办公会议议事范围相对应的“三重一大”事项，由校长办公会议讨论决定。这
样的职权划分通过制定《学校“三重
一大”决策制度实施办法》加以规定
细化。
二、顶层设计：概括为“1+4+S”
的制度结构
在整体设计中，首先构建顶层规章
制度，确保制度体系中的其他管理制度
可以分类展开细化。顶层管理制度是校
级层面的，涉及学校主要权力运行、资
源配置的管理制度，制度结构为“1+
4+S”，其中的“1+4”是整体设计中的
“1+4”这5个制度，S（several的缩写）
是指若干个管理制度。即首先包括学校
章程、党委会议制度、校长办公会议制
度、学术委员会制度、民主参与制度
（教职工代表大会制度、学生代表大会
制度和理事会制度）；然后还包括“三
重一大”决策制度实施办法、校系
（部）二级教学单位管理规定、二级教
学单位党政联席会议制度、预算决算制
度、教职工绩效规定和分配制度、学校
管理制度制定和管理办法等。
学校通过制度体系创新实践，使学
校管理制度建设更科学，决策管理更规
范，权益保护更全面，民主监督更广
泛，创新强校成效更显著。
三、推广价值：制度体系的变奏曲
学校创造的整体设计“1+4+N
（N1、N2）”的制度体系和顶层设计
“1+4+S”的制度结构，完全符合教育
部等五部委联合印发的《关于深化高等
教育领域简政放权放管结合优化服务的
若干意见》（教政发〔2017〕7号）提
出的“使学校制度体系层次合理、简洁
明确、协调一致”要求。这意味着，这

61
广东教育·综合2019年第3期

C
管理

种制度体系创新，既是一种模式，可供推广；也是一种方法，以此创造更多类似的新模式。如整体设计可构建为“1+3+3+N（N1、N2）”的制度体系。其中“1”、N（N1、N2）同前文所述一样。第一个“3”指3个决策制度：党委会议制度、校长办公会议制度、学术委员会制度。第二个“3”指3个民主参与制度：教职工代表大会制度、学生代表大会制度和理事会制度。
顶层设计可构建为“1+3+3+S”的
制度结构。其中的“1+3+3”是与整体
设计中的“1+3+3”一样，S同前文所
述一样。

中小学校长轮岗交流是当下基础教育改革的一项重要举措，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等均提出要有序推进中小学校长轮岗交流工作，实现教育资源均衡合理配置。施行中小学校长轮岗交流，不仅有利于扩大优质校长资源的辐射范围，为更加优秀的校长提供施展才华的广阔平台，而且有利于引导优质教育资源流向薄弱地区，将先进的教育思想和管理理念注入农村学校和薄弱学校，从而推进教育整体均衡发展。但就目前而言，此项工作仍处于试验探索阶段，就全国而言，尚未形成制度化、规模化的效应，一系列有关校长轮岗交流的体制机制还未完全确立，在具体操作实施过程中还存在着一些不容忽视的问题。一、中小学校长轮岗交流的问题分析1.轮岗交流的动力不足动力缺失是当前中小学校长轮岗交流中普遍存在的问题。究其原因，有政策制度层面，也有校长自身的层面；就校长个人而言，有思想认识问题，个人能力问题，也有客观条件的制约。从政策制度层面而言，中小学校长轮岗往往是被动安排而非出于主动自愿的，轮岗的区域和学校也是由上级部门决定，忽略了轮岗校长的实际情况和个人愿望。这种“强制性”的安排很容易让校长产生对轮岗工作的排斥心理和消极情绪，即使被安排到轮岗岗位，也是“情非得已”“实非所愿”，难以激发校长自身的积极性和工作热情。2.轮岗交流的渠道不畅校长行政级别的差异化是导致中小学校长轮岗交流渠道不畅的重要原因。长期以来，我国公办中小学校长普遍具有行政级别，校长作为行政干部由组织人事部门进行管理，这种校长管理体制在一定程度上制约着教育的改革与发展。目前，全国各地的学校领导管理岗位存在多种行政级别。不同学校、校长的行政管理级别不同，也自然会影响着不同行政级别的学校校长之间的轮岗交流。中小学校长之间的轮岗交流仅限于在相同行政级别的学校之间实施，这显然大幅缩小了校长轮岗的范围和区域，优质教育资源的合理配置大大受限，以校长轮岗促进教育均衡发展的目的也就难以实现。因此，区域内校长行政级别各不相同、差异多样，这既不利于区域内校际均衡发展，也不利于校长之间的轮岗交流。3.轮岗交流的制度保障不力
就目前而言，中小学校长轮岗交流
还缺乏强有力的制度保障，这主要表现
在四个方面。一是中小学校长轮岗交流
的准入制度不明确。二是中小学校长轮
岗交流的周期和范围不统一。就不同地
区而言，轮岗周期各不相同，北京、南
京为一年，辽宁为两年，安徽为一年至
三年，重庆为两年至三年。就同一省份
而言，各地市规定也不尽相同。以广东
省为例，广州市规定“义务教育阶段公
办学校校长、副校长在同一学校任职满
2届以上需参与轮岗，轮岗周期为3年”，
深圳市规定“在同一所学校连续任职满
8年或2个聘期的校长、副校长，原则上
交流到其他学校任职”。三是交流期间
的人事关系、待遇保障等规定不明确。
四是与轮岗交流工作相配套的系列制度
尚待改革，包括校长选拔与管理制度、
校长挂职锻炼制度、校长全面负责制度
以及校长薪酬待遇制度等。
4.轮岗交流的考评机制不全
轮岗交流的考评机制尚不健全，也
影响着轮岗交流工作的实际效果。为了
提升校长的管理能力、专业素质，促进
轮岗交流工作取得预期效果，必须对轮
岗校长进行有效的考核评价，建立全面
的考核评价机制。而从目前来看，基于
校长轮岗交流工作的考核评价机制是不

中小学校长轮岗交流问题分析与应对策略
文/深圳市龙岗区华中师范大学龙岗附属中学张劼

62