财政民主化的进程和方向

财政民主化的进程和方向

摘 要 中国政治民主之趋势已不可阻挡，虽然由于各种阻力使这种趋势被延缓，而财政民主化是民主化的重要部分。本文探讨了财政民主化的进程和方向，进程主要分为税收法制化、预算民主化、监督制度化三个方面的进程，方向主要是实现财政收支以民为主和由民做主两个方面。

关键词 财政 民主化 进程 方向

改革开放以来，中国的政府收支行为一直不规范，政府制定的税收规定不符合税法要求，随意性很大。仅就财政收支规模而言，现今中国的财政收支并不等于政府收支，除了正常的预算收支之外, 还有所谓的预算外收支、制度外收支等。长此下去必将难以为继，甚至会激发社会矛盾，危害社会稳定发展。

要建设有效而合理的财政体系就要有健全的法律体系，这是实现财政公共化的法律保障，公共财政的有效运行也离不开一个健全的法律体系，而其最为基本的要数宪法和财政法。有了宪法的保障，才能对政府财政职能进行定位从而直接引起我国政府经济行为的变革，有了国家的根本大法的宪法作为基础就能做到水之有源，木之有本。可实际情况是我国现行《宪法》中大多是关于财政立法的依据只是原则性规定，同时，对具体财政税收事项也只作了一些零星规定，尽管这些规定对公共财政建设具有最重要的指导意义，但与财政立宪的期望还相去甚远，因此，《宪法》还迫切需要完善。宪法的有关规定是原则性和宣示性的，需要根据《宪法》对税收征管法、税收规定以及税收执行等方面的内容进行审查，解决其与宪法的冲突矛盾处，使之遵循宪法要求。毕竟宪法更多是原则性的、宣示性的, 公共财政要跟多地依靠财政法，实现财政法制化。首先要完善和健全财政法。由于财政法支撑了公共财政的基本框架，其理论上包括了财政基本法、财政平衡法、财政预算法、财政收入法、财政支出法、财政监督法六个方面，这是与公共财政基本一致的，财政法的健全和完善需要涵盖财政收入、支出、监督、管理等各个方面，剔除现实行政过程中过多过滥的规章制度和文件，充实法律数量和提升质量，严格遵循法定原则、法律保留原则和议会保留原则。

其次要实现税收法定。这是为了实现对税收混乱局面的有效治理，税收法定应包括三个方面内容，一是课税要素法定，课税要素是税法构成要件中的实体法部分，确定了纳税人的纳税义务，对于课税要素的内容需要做出明确的规定，防止在执行税法时随意做出改动，一般来说，其要素包含税法主体、征税客体、计税依据、税率、税收优惠等。明确征税主体与纳税主体的权利义务关系对国家财政有重要意义，因此，课税要素法定所要求的法是指课税要素必须且只能由人大在法律中加以规定，即只能由狭义上的法律来规定税收的构成要件并依此确定纳税主体的义务的大小及有无。二是课税要素应明确，税收的权利义务规范在内容、范围以及宗旨方面必须要明确，是纳税人可以预测其税收负担。要做到明确，立法条款就不应使用模糊性词语，在不得已时使用时应该做出严格的税法解释，使其具体、明确。三要税收程序法定，即税收法律关系中权利义务的履行程序要经法律规定，使征税机关征税过程符合法律程序，防止越权或滥用自由裁量权力，减少甚至消除随意性。因此，税法要从立法和执行两个方面加以考虑，要做到财政法制化，就要做到立法与行政分离，防止行政干预人大立法，加大人大对议案的审批力度，人大对于不合法规定的条款应坚决投否决票，由不投否决票到少投再到多投，使立法更合理，而执行更加规范和合法。

民主的实现要以法律作为保障，要实现预算民主化，首先要实现预算合法化或者预算法制化，树立预算的法律权威，使财政公共化有充实的法律基础。虽然目前我国的预算法律领域虽然已经有了相关的政府预算法律，但是没有得到很好地遵守和执行，离政府预算法治化还差很远，要实现政府预算法治，就要严肃我国政府预算的法律权威，逐渐减少甚至杜绝没有相应法律授权的财政收入和支出活动，对违背政府预算的行为必须建立相关制裁制度以增加约束力。其次逐步扩大预算的覆盖度，通过财政法、税法的制度建设，把预算外和制度外的一切政府收支都纳入各级政府的预算之内，使其财力不要游离于政府预算之外，从而保证国家财力集中而不至于被各级政府分散消耗，使财政做到取之于民而用之于民。再次逐渐促使政府主动地向人大和民众公开财政预算的编制、执行、决算等实际情况，这不仅是预算法治的要求，也是确保政府财政活动受到社会公众以及人大约束和监督的基本要求。但是我国政府缺少公开，有些部门和地方政府为了维护自身小集体的利益，总是采用各种借口隐瞒财政收支情况，增加我国政府预算模糊性，甚至将预算数据列为国家最高机密，只有少数几个人知道真实的数据，虽然民众都对此有着清醒的认识，但是政府部门还是愿意掩耳盗铃，这种公开度极差的状况使政府造成了严重的浪费和腐败。提高预算公开度已是刻不容缓，而公开的目的是为了实现财政预算透明以及让公众更好地监督政府的财政收支活动。第四要提高财政预算透明度，即预算编制由粗略马虎做到详细具体，打破政府对预算限制的壁垒，通过媒体的报道，使预算情况清楚地展现在公众面前。第五要提高财政预算的可信度。预算的信度提高就是预算编制内容详细真实，杜绝形象工程也能通过预算，破除模糊性，使预算更加明确。因为预算直接体现挣得的财政政策意向，关系着经济运行状况是否良好，因此要使其可信，就要做出周密的计划。而预算编制是一项繁琐的工作，其工作量不可谓不大，为此，必须将我国的预算编制时间提前，为人大审查留下足够的时间。其方法就是争取在上一财政年度的年初就开始准备本年度预算草案的编制和立法审议工作，并且争取在本财政年度开始之前就通过财政预算，如此，各级人大就有充分时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批，使其更具科学性。同时，为了保障财政预算高质量完成，必须对预算程序做出规定，以此解决预算草案提交、审议以及批准等过程过于简单的问题，政府需要严格遵循做出的预算程序，并且预算的执行和审计决算也要有严格的程序规则作为约束。第六对财政预算的批准和执行要严格，对预算执行不力的单位或者个人要做相应处罚，要实现荣誉性的处罚与物质性的处罚相结合，甚至可以降级或撤职。第七通过加强宣传，提高预算的参与度，不仅政府机关要参与，民众也要参与其中，政府做好财政预算编制，通过新闻媒体以及网络的传播，让民众对其进行讨论，提出批评和建议并向人大反应，亦可配备专业人士向民众和人大代表对财政预算知识进行讲解，通过对财政预算的广泛参与从而实现财政的民主化。

监督政府财政的收支情况是公民的基本权利，其目的是为了保证财政收入和支出都要做到取之于民用之于民，而要保障这种权利并且防止监督中出现的混乱。首先要建立全面的财政监督法律体系，使其覆盖政府财政活动的各个方面和环节。具体内容包括完善预算监督和国有企业的财务监督的立法，同时要保证法律的效力和权威性。由于国家最高权力机关制定的监督法律很少，而各级政府制定的行政法规、部门规章却很多，其中某些规定不仅互相矛盾甚至与国家法律也有冲突。因此，为了增强监督的规范性，国家最高权力机关需要增加监督的法律条款，从而制定出一部综合性的财政监督法，立法机关需要在制定的基本法律（如预算法、税法、国有资产管理法和国有企业法等）中，进一步加强有关财政监督的规定，同时，也可以在这些基本法律之外，再颁布有关财政领域的专门财政监督法律。

有了法律完善的财政监督法律体系，并非就有了财政监督法治局面，制定出来的财政监督法律规范能得到很好的实施还需要大量的人力在体制内和体制外进行监督。要使财政法律监督得到很好的实施，在监督范围方面，不仅需要体制内的监督如发展改革委员会、财政部门等，也要体制外的监督如人大、媒体，甚至可以将审计署独立而归人大垂直领导；在监督形式方面，不仅需要传统的专项的、事后的以及突击式的监督方式，也需要经常的、全程的方式，使二者有效的结合起来；在监督手段方面需要加以强化，赋予监督者足够的监督权力和权限；在监督激励方面，对监督者和被监督者，不仅要有荣誉方面的激励也要有物质方面的激励，甚至可以用职位和职务进行激励，对监督不力者或监督反应不力者，都要进行处罚，保证软约束和硬约束相结合；最后在监督意识方面，需要逐步提高民众的财政民主法治意识，尤其是使民众掌握财政的本源和本质，使其了解自己在财政方面的权利，以增强监督的积极性。

财政民主化是为了实现财政的公共化，因此，需要理清财政的公私关系，尤其是市场和政府的关系。政府需要做到的是，市场失灵出现而社会又需要解决的公共事务，财政资金就要介入其中，市场能够解决的事务，财政资金不得涉足其间而与民争利。财政的收支要做到以民为主，尊重人民的权利，政府要尽到自己的责任，税收取之于民也要用之于民，财政支出以提供公共物品和公共服务。随着民众权利意识的觉醒，人民会越来越能当家作主，通过先选出代表，从而决定财政的收入和支出，确保对财政的决定权，同时，民众权利也会有效约束公共权力，形成权利制衡机制，财政权利也会得到民众财产权利的有效制约。

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