排污权交易的法律问题分析与措施探讨

环境管理

▲HUANJINGYUFAZHAN 205排污权交易的法律问题分析与措施探讨

李雪梅（重庆资源与环境交易中心，重庆 401100）摘要：排污权交易制度将市场机制引入环境保护领域，通过市场手段实现资源的优化配置，对促进经济社会健康发展具有重要意义，但至今没有一个完善的法律保障体系。本文从排污权交易内容、法律体系、政策法规、制度执行等方面分析了排污权交易的法律问题并提出了建议措施。关键词：排污权交易；法律问题；措施探讨中图分类号：X197 文献标识码：A 文章编号：2095-672X(2019)05-0205-02DOI:10.16647/15-1369/X.2019.05.121Analysis on legal problems of emission trading and discussion on measuresLi Xuemei(Chongqing Resources and Environment Trading Center, Chongqing 401100, China)Abstract: The emission trading system introduces the market mechanism into the field of environmental protection. The optimal allocation of resources through market means is of great significance for promoting the healthy development of economy and society. However, there is no perfect legal guarantee system. This paper analyzes the legal issues of emissions trading and proposes measures from the aspects of emissions trading content, legal system, policies and regulations, and system implementation.Keywords: Emissions trading; Legal issues; Measures排污权交易是以市场化手段实现资源优化配置的一项环保制度。现阶段，排污权交易工作在我国已经逐步开展，在改善环境质量方面发挥着重要的作用，但在排污权交易试点工作开展过程中也存在法律体系不完善、制度不健全、监管机制不到位等各种各样的问题，本文就排污权交易实施中的法律相关问题及措施进行探讨。1 排污权交易的历史20世纪60年代，美国经济学家Dales提出了排污权交易的概念，并被美国联邦环境保护局用于大气污染源和河流污染管理，这一方法很快引起大家的关注，德国、加拿大、英国等国家也相继进行了排污权交易的政策研究与实践，取得了较好的成效。随着排污权交易理论研究的不断深入，交易实践的稳步发展，排污权交易市场逐步成熟。从2007年开始，财政部、环保部、发改委先后批复了江苏、浙江、湖南、湖北、重庆等11个地方开展排污权有偿使用和交易试点，取得了积极的成效，为我国全面推进排污权有偿使用与交易积累了经验，明确了方向。2 排污权交易的主要思想及内容排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。排污权交易制度将市场机制引入环境保护领域，其核心是将公共环境资源作为生产资料进行有偿分配，并将其作为无形资产进行交易，这项制度对环境治理行之有效。排污权交易通俗来说就是在环境可承受范围内，可以允许排污权像商品一样进行买卖。这样一来，开展排污权交易，对于建立推动环境资源和资本有序流动、高效配置的市场机制，健全环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，降低污染治理社会平均成本、优化产业结构、转变发展方式、改善环境质量和促进经济社会健康发展具有重要意义。3 我国排污权交易的相关政策和法律发展概况排污权交易制度与排污许可证制度和污染物总量控制制度密不可分，排污权交易制度通过总量控制和排污许可制度赋予环境容量资源价值，并运用市场化手段实现排污单位之间排污权的二次分配，在总量控制制度下实现资源优化配置。1988年3月22日，原国家环境保护局颁布并实施的《水污染物排放许可证管理暂行办法》中规定：水污染物排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间相互调剂。1989年，原国家环境保护局又下发了《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》，分两批组织23个环境保护重点城市及部分省辖市环保局开展试点工作。1996年，国务院颁布了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，明确实施污染物总量控制制度，为实施排污权交易奠定了基础。2000年4月29日，国家颁布的《大气污染防治法》建立了大气污染物总量控制制度和排污许可证制度，明确了总量的概念，在2015年8月国家颁布的新修订的《大气污染防治法》和2017年6月颁布的新修订的《水污染防治法》中进一步明确了国家对重点大气污染物和重点水污染物排放实行总量控制的制度，为排污权交易制度提供了法律参考。2007年，全国授权11个省市相继开展排污权有偿使用和交易试点，各地积极响应号召，分别从机构建设、制度建设、平台建设、市场运作等方面开展试点工作，取得了一定的成绩。2014年8月，国务院办公厅出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，表明排污权有偿使用和交易制度是生态文明建设的重要内容，是我国环境资源领域一项重大的基础性的机制创新和制度改革。2016年11月，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，明确提出了要建立排污权初始分配和交易制度。各地区也相继出台一系列排污权交易制度，以期更好的开展排污权工作。我国排污权交易政策和相关法律从无到有，并随着社会的发展而逐步完善，一定程度上为排污权交易制度的建立提供了保障。4 排污权交易的相关法律问题4.1 排污权交易相关法律体系不够完善我国排污权的法律属性尚不明确，虽然许多学者和专家不停的在法律层面研究排污权属性，但争议较大，界定不明确，导致排污权交易在法律层面上缺乏立法保障，一定程度上阻碍了排污权交易的发展。虽然国家层面出台了排污权有偿使用和交易指导意见等相关制度，但这也只是明确了要施行排污权交易制度，国家层面出台的《环境保护法》《大环境与发展

论我国排污权交易制度的现状及发展

随着我国经济的快速发展，环境污染问题日益凸显。为了实现环境保护与经济发展的平衡，排污权交易制度应运而生。排污权交易制度是一种基于市场机制的环境政策工具，旨在通过经济手段激励企业减少污染物排放，提高环境质量。本文将对我国排污权交易制度的现状进行分析，并探讨其未来的发展方向。

一、我国排污权交易制度的发展历程

我国排污权交易制度的探索始于 20 世纪 80 年代。当时，一些地区开始尝试在局部范围内开展排污权交易试点工作。进入 21 世纪，随着环境问题的日益严峻，我国加快了排污权交易制度的建设步伐。2007

年，财政部、环保总局和国 家发展改革委联合印发了，标志着我国排污权交易试点工作正式启动。此后，江苏、浙江、天津等地相继开展了排污权交易试点，并取得了一定的成效。

二、我国排污权交易制度的现状

（一）法律法规体系逐步完善

近年来，我国陆续出台了一系列与排污权交易相关的法律法规和政策文件，如等，为排污权交易制度的实施提供了法律保障。

（二）试点工作取得一定成果 各地的排污权交易试点在优化环境资源配置、降低污染治理成本、促进产业结构调整等方面发挥了积极作用。例如，江苏省通过排污权交易，推动了企业加大环保投入，提高了污染治理水平。

（三）交易平台不断建立

为了规范排污权交易行为，提高交易效率，各地纷纷建立了排污权交易平台，实现了交易信息的公开透明和交易过程的规范化。

然而，我国排污权交易制度在实施过程中仍存在一些问题。

（一）法律法规尚不完善

虽然相关法律法规对排污权交易有所涉及，但仍存在规定不明确、缺乏可操作性等问题，导致在实际执行中面临诸多困难。

（二）初始排污权分配不公平

合理的初始排污权分配是排污权交易制度的基础，但在实际操作中，由于缺乏科学的分配方法和标准，容易导致分配不公平，影响企业参与的积极性。

（三）市场机制不健全

目前，我国排污权交易市场还不够活跃，交易价格形成机制不完善，市场供求关系对交易的影响有限。

。工作研究　中国资源综合利用　Ｃｈｉｎａ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ　Ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ　Ｖｏ１．３１。Ｎｏ．１　２０１３年１月　

我国排污权交易探析　

朱　梁　

（昆山市环境保护局．江苏　昆山　２１５３００）　

摘要：直接管制、排污收费（税）和通过市场交易是目前我国实施环境污染控制的３种主要方法。目前，　直接管制、排污收费（税）在国内已被成熟运用。随着近年来各地对排污权交易地不断尝试，通过市场行　为减少污染物排放的理念逐渐为人们所接受，而建立适合我国国情的排污权交易体系和机制，完善法　律保障．强化政府监督管理职能是必要的措施。　关键词：直接管制；排污收费；排污权交易；总量减排　中图分类号：Ｘ３２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—９５００（２０１３）Ｏ１—００５２—０４　

２０１１年ｌ０月２９日，国家发展改革委办公厅　

下发了“关于开展碳排放权交易试点工作的通知”　（发改办气候『２０１１］２６０１号），同意北京市、天津市、　

上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排　

放权交易试点　

事实上．我国早在２０世纪８０年代就开展过　

“排放权交易”相关的试点活动，当时太原市为解决　城市大气环境质量恶化的问题，制定了包括《污染　

物指标有偿转让管理办法》在内的一系列地方法　

规。在接下来的２０多年内，云南、浙江、山西、江苏　

等地不断有进行排污权交易试点的报道，但效果却　

并不理想　

１　我国排污权交易目前存在的问题　

１．１行政干预过多　

据了解，尽管目前全国各地建立了多个环境交　

易所和交易中心，但是实际上并没有多少是企业自　

发的市场交易行为。很多环境交易所建立多年，连　

一笔排放交易都没有，即使是偶尔成交的一笔，在　很大程度上也是在试点的前提下，一些部门牵线搭　

桥形成的一场“秀”。　在已经推行排污权交易的地区，开展的排污权　

交易都具有浓厚的行政色彩，各地成立的诸如环境　交易所或排放权储备交易中心均摆脱不了政府背　

污权异地交易，开创了中国跨区域交易的先例。经　过几年的试点工作，我国的排污权交易制度也取得　一定的成效，它加快了这些地区达到环境质量标　准，在一定程度上改善了环境质量。２００７年１１月　１０　１３，国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌　成立。标志着我国排污权交易逐步走向制度化、规　范化、国际化。　ｆ二）新农村建设过程中排污权交易存在的问题　在科学发展观的指导下，新农村建设过程中实　行排污权交易不仅是对资源合理配置、污染防治的　一项重大尝试，也是最终实现把农村建设成为经济　繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新　农村目标的重要举措。但是由于排污权交易在我国　仍处于起步阶段，在具体实践中也暴露出一些问　题。　第一，排污权交易缺乏法律、政策支撑。目前，　虽然在我国存在一些地方性的排污权交易法规，但　在国家层面缺乏一个实施排污权交易的法律依据，　而且与之相配套的法律法规也不健全，尚未以法律　形式规范“排污权交易”行为。新农村建设过程中探　索实行的排污权交易，多是在县级政府部门牵头下　企业和社区的合作，是一种行政指导下的民间自发　行为，而不具有法律支撑。这样，排污许可证的适用　范围受到了较大限制，其地位并未得到法律的有效　保障。这些情况也不利于新农村排污权交易的实施　和政策的建立。　第二，环境容量测定及其价值确定问题。对于　一个区域而言，确定环境所能承受的最大负荷量对　实行排污权交易至关重要。只有在可承受总量确定　后，才能对当前环境的质量进行评估，进而确定排　污权交易的价格。所以排污权交易过程首先要确定　环境容量并对环境容量进行科学的评价与测算。而　目前，无论国内还是国外，测定方法在准确性和客　观性上存在局限，缺乏测定排污总量可信赖的指　标，从而成为新农村建设顺利实施排污权交易的最　大障碍。　第三，缺乏有效的监督及监管。我国目前的污　染监测技术水平低、科技落后，环保部门缺乏政府　的支持，缺乏强有力的执法依据。目前我国的环保　监管部门往往受地方人民政府的领导，在执法过程　中，遇到与地方经济发展相抵触的情况时，往往受　到当地政府的干预，使得执行工作开展中遇到较大　的阻力。环保部门缺乏强有力的监管能力，使一些　ＢＥ—ＩＦＡＮ—ＧＪＩＮ经图　企业可以寻找各种借口，在没有排污权的情况下照　样排污，影响排污权交易制度的实行。为此，必须提　高我国的环境监测技术水平和执法水平，降低监督　排污权交易的执行成本和交易费用。　三、完善新农村排污权交易制度的法律途径　第一，制定和出台相应法律法规，明确排污权　交易的法律地位。只有在被纳入法律规范的前提　下，排污权交易才能真正地在实践领域发挥其作为　一种经济管理手段的作用。因此，立法机构需在环　境保护基本法中阐明环境是一种可利用的资源，确　立排污权交易制度，保证排污权及其交易的合法　化，保障乡镇企业在排污权交易市场中自由买卖、　信息共享，促进市场的公平竞争，为生态文明下的　新农村建设提供制度上的支撑。　第二，确立合法的排污权，只有在法律确认排　污权的情况下才能进行排污权交易。排污权实际上　是对环境容量资源的使用权，这种权利的总量肯定　是有限的，以某种形式初始分配给企业后，新加人　的企业只能从市场上购买必要的排污权。有必要把　排污权纳入到法律调整的范围中，并进行合理的分　配以及管制。因此，排污权的合法确立，将排污权与　其他生产要素纳入企业产权范围，将排污量转化为　可以转让或交易的排污权十分重要。　第三，加强环境监控。目前农村对污染物的监　控还不是很及时、到位。随着今后排污权交易范围　的扩大，必须加强环境的监管，以改变企业缴纳排　污费即可随便排污的“寻租行为”。只有当企业意识　到偷排放的惩罚代价远远高于守法或治理成本时，　才能促使企业参与排污权交易，从而实现生态文明　和新农村建设的和谐发展。　第四，明确排污权交易罚则。对于违反排污权　交易规则的行为确定相应的法律责任，如滥用排污　权、非法转让排污权以及通过转让排污权谋取非法　利益的行为人，应承担相应的行政责任、民事责任　和刑事责任，从而减少执法过程中的任意性、不规　范性，保障排污权交易市场的健康运行，为新农村　生态建设保驾护航。　参考文献：　川１　吕忠梅论环境使用交易制度　政法论坛，２０００（４）．　［２】徐春艳　污权交易制度的发展［Ｊ］．青年思想家，　２００４（２）．　［责任编辑：李婷婷］　一