我国城市规划过程中的公众参与体系构建

我国城市规划过程中的公众参与体系构建张祥德，张旺锋，徐佳兰州大学城市规划设计研究院，兰州 (730000)E-mail: zhangxde06@摘要：随着市场经济的不断发展，各种利益冲突表象化，日趋多元化的行为主体要求增加城市规划和建设的透明度，加强城市规划中公众参与的力度。

“公众参与不足”是我国城市规划过程所面临的重大现实问题。

基于我国城市规划中公众参与所存在的问题，本文旨在运行环境方面探索城市规划中的公众参与支撑体系。

关键词：公众参与；城市规划；全过程1. 引言二十一世纪初的中国城市仍处于激烈的变革之中，面对经济体制转型、产业结构调整、产权结构的明晰、城市急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多变化，传统城市规划调控的对象日益复杂，城市规划管理难度日益加大。

首先，转型后城市的社会关系开始建立在个人财产权利及由此形成的利益关系基础上。

城市规划需要对城市中各种社会利益关系甚至个人利益关系进行调解；其次，城市规划已经成为维护城市公共利益、实现社会改良的一种公共政策。

再次，公众作为城市规划待协调的利益关系中最庞大的团体，逐渐受到社会各界的重视。

保障公众在城市规划编制、审批、实施环节中参与权的行使，为近年来国内城市规划学界所关注[1]。

虽然现代公众参与制度源于西方资本主义国家，但是作为一种维护公众利益的手段，正逐渐为我国城市规划体系所借鉴。

尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与，但仅是一种事后的、被动的参与，是初级阶段的参与，无论是从公众参与的立法、制度、机构组织，还是从具体的实施举措上来看，都存在着较多的问题。

如何找到一条有效实现公众参与城市规划的途径，完善我国城市规划中的公众参与体系，提高城市规划决策的质量，保障城市规划的有效实施，实现城市规划的民主，促进我国社会主义政治文明建设，就有必要对我国城市规划中的公众参与问题进行探析和研究。

2. 相关概念、理论研究以及重要性2.1相关概念公众指的是政府为之服务的主体群众,公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利,是一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。

公众参与实质上就是公众与项目主持方之间的一种双向交流。

公众参与最先出现在北美国家的规划当中，起初是为了协调平衡各方(尤其是普通民众与政府、投资商之间)的利益而采取的一种规划方法，后来发展到作为一种规划技术和规划理念被广泛采用(唐文跃，2002)。

对公众参与，西方各界存在着不同的理解。

例如，学者Fischer指出，公众参与是一系列反对技术专家政治社会活动的总和，它代表了现代社会中公众对民主参与和自我管理的不妥协的追求。

本文结合各位学者对公众参与的研究和自身的理解，认为城市规划过程中的公众参与是指：公众通过合法的手段，参与到城市规划的各个阶段（全过程），表达自己的意愿，对城市规划施加影响的过程。

公众参与城市规划，是指公众参与规划的全部过程和不同领域，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，真正的做到以人为本，提升规划的科学性、合理性，并确保规划工作的成功实施。

总的说来，公众参与城市规划是对权利（政府—公众）的分配与再分配，是一个利益博弈的过程。

2.2理论研究从理论研究方法上，国外大致有五种研究方法，即Paul Davidoff在20世纪60年代提出的辩护性规划理论，尤根·哈贝马斯在20世纪70年代初提出的交往理论，Peter.C.Dienel(1978)提出一种“规划单元”(Planning Cel1)规划方法，Amstein在1969年提出的市民参与梯子理论，以及Smyth在2001年提出的电子参与阶梯理论[2]。

国内对于公众参与城市规划的研究大致分主要集中在以下几个方面：介绍国外公众参与城市规划的历史发展过程和现状情况；强调公众参与城市规划的重要性；分析我国公众参与城市规划的瓶颈所在，并提出建议；通过介绍我国某些城市的某些举措来分析公众参与的优缺点；翻译国外相关内容的文章或者书写的书评等[3]。

2.3重要性公众参与城市规划有助于减少规划失误,增强规划的合理性；有利于城市规划的顺利实施；有利于监督规划部门依法行政。

城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学,又是一项综合性很强的政府职能,同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。

城市规划的这三种性质,要求政府的决策要尊重科学、尊重民意,而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施,一旦城市居民能够直接而持久地接触规划,成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分,规划行为便会更加科学与民主,规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求,并确保规划工作的顺利实施。

3. 我国城市规划过中公众参与的现状探析3.1我国城市规划过程中公众参与的主要形式（1）召开专题会议，征求意见。

这种形式，是我国城市总体规划编制中常用的一种传统手法。

但无论从面上或是深度上以及最终对公众意见采纳上仍十分有限或薄弱，有的也只流于形式。

（2）召开专家代表会议，讨论技术问题。

这种会议，由规划部门邀请规划及相关行业专家或行业负责人参加，这是我国城市规划编制和审查常见的方式，也是我国规划行政决策的成熟方式。

（3）公众直接参与，解决具体问题。

这是针对有关涉及公众自身现实利益的规划问题，规划部门在一定社会范围内召集有影响的社区或居委会居民、群众参加，广泛征求其意见，然后充分协调，吸收其合理成分作为规划决策的依据。

这种形式往往是面对面的，针对性强，冲突激烈，效果明显，参与程度高。

（4）其它渠道。

目前在我国很多地区都有了公众接待日、市长热线电话、人民建议征集制度等有助于公民参与的渠道，公民可以通过这些渠道将自己的建议反映给政府部门。

3.2我国城市规划过程中公众参与现状3.2.1 现状与存在的问题1) 少数人说了算，公众参与程度低:从总体上看，目前我国城市规划中的公众参与还处于“象征性的参与”阶段，公众只有参议权而没有决策权，城市规划多是由政府领导“拍板”决定的。

另外，由于受到许多因素的限制，公众参与不仅程度低,而且参与的范围和比例很小。

2) 公众参与的程度存在地区差异：各地的经济水平不同，公众参与城市规划的程度也不同。

3) 以自发参与为主，组织松散，组织程度很低：目前的城市规划公众参与主要以个人身份进行，以集体或政治性社团名义参与的情况较少。

4) 公众参与缺乏制度性途径：目前维护私权的公众参与活动主要通过向城市规划行政主管部门投诉、信访等途径进行；涉及公共利益问题的城市规划公众参与主要通过城市规划委员会制度、规划公示制度等途径开展。

3.2.2 产生原因1) 主观原因。

a. 公众参与意识薄弱。

在经济较发达地区的一些城市，公众参与城市规划的意识比较强，如深圳、上海、南京、青岛等城市。

但是在大多数城市中公众抱着“事不关己”、“多一事不如少一事”的态度，不愿参与城市规划，甚至就连最简单的问卷调查也不愿参加。

b. 公众自身水平有待提升。

2) 客观原因。

a. 政府宣传力度不够，途经太少。

b. 参与的机制不健全。

c. 缺乏监督机制和法律保障。

4. 我国城市规划中公众参与的核心问题本文根据对国内外城市规划中的公众参与情况的研究，以及我国当前城市规划中的公众参与形成的背景、特点及其存在的问题的梳理，认为我国城市规划中公众参与主要应该集中在以下几个方面：4.1 确立公众参与城市规划的法律地位城市规划的制定是一种立法行为，规划一旦批准，就具有法律效应。

新颁布的《城乡规划法》对城乡规划的公众参与做了一系列明确的规定。

其中，将采取听证会、论证会和其他方式听取公众意见作为规划的必要程序，这是我国公众参与民主形式法制化、程序化的重要进展[4]。

我国城市规划中公众参与的完善应通过法律、法规、规章明确规定公众参与的程序、方法。

为了保障公众参与的有效性与公正性，以法律、法规、规章等明确规定不同情境下对应的公众参与程序、方法是非常必要的。

否则，公众参与很难有序进行，难以发挥有效作用，甚至产生种种负面问题。

4.2 建立公众参与城市规划的法定程序我国的公众参与在实践上仍有很多欠缺，突出表现在规划方案和建设项目在方案最终阶段或批准后才进行公示，公众意见难以体现，实际意义不大。

公众参与实现有法可循，但缺少机制辅佐，造成公众参与城市规划在操作环节上相对薄弱。

我们要借鉴国外公众参与城市规划的机制程序，在规划方案和建设项目的审批前进行公示，不仅要让有关部门公布该方案的优点，公众可以获得的利益，同时也要说明有可能对公众产生的影响，让公众切身的参与到规划的过程中，增强可操作性。

4.3 构建合理的公众参与组织形式许多西方国家，其公众参与主要是以非政府组织的形式实现的。

根据国外公众参与经验及我国国情，本文认为我国应构建非官方、具有体制保障的公众参与组织，以提高公众参与的范围，实现公共利益最大化的平衡。

4.4 建立公众参与城市规划的技术平台在面对面沟通的基础上，适当利用先进的信息技术，全面推行公众参与城市规划，如电子网络，来拓宽参与者的广度，方便政务管理，提高公众参与的可行性。

5. 我国城市规划中公众参与体系的构建如何实现公众参与、如何进行公众参与、怎样保证公众参与成效，结合对我国城市规划中的公众参与的现状和核心问题的梳理，构建我国城市规划中的公众参与体系。

公众参与体系的构建要素包括公众参与的保障要素、公众参与的过程要素、公众参与的成效要素。

图1 城市规划中公众参与体系构建要素的关系图5.1 公众参与的保障要素5.1.1 法制保障法律及相关制度是保证公众在城市规划过程中，获得参与权利的核心基础。

其中主要权利包括：知情权、话语权、监督权、委托权以及决策权。

这是赋予公众参与城市规划的法律地位的基本前提，这样才能使公众实现对公共事务的参与，体现城市规划的立法为公，规划为民。

同时，必须完善公众参与城市规划的实体性和程序性内容。

应该在借鉴外国经验，结合我国国情的基础上，在规划的编制、审批、实施及行政复议中对公众参与的内容和程序进行明确的规定，切实保障公民参与权的实现。

5.1.2 技术保障技术是保证公众在参与城市规划过程中，能轻易获取规划信息和知识的基本平台。

主要包括两方面内容：一是针对公众的教育改革；二是针对参与手段的技术革新。

技术保障的含义是指方便公众获取规划信息、了解规划知识、参与到城市规划过程中，因此除了传统意义的纯技术革新以外，更包括有教育的改革，以提升公众自身参与的能力和效率。

5.1.3 资金保障充裕的资金是保证公众参与到城市规划过程的先决条件。

公众参与到类似城市规划这样的公共事业中，这就不得不考虑参与过程中将遇到的以下几个资金问题：①公众参与过程中本身所产生的具体费用；②有关城市规划过程的专业术语的翻译解释、冗长材料的总结概括所需要的资金；③相关的专家咨询费等[5]。