残疾人就业保障金在征收使用管理中存在的问题及原因解析党和国家历来十分重视残疾人劳动就业工作，先后制定并实施了一系列法律、法规和政策，有力地推动了残疾人劳动就业工作的开展。其中残疾人就业保障金的征收为残疾人就业保障发挥了相当重要的
作用。残疾人就业保障金是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金。近年来，随着我国经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，残疾人就业保障金在征收、使用和管理等方面逐步制度化、法制化、规范化，也面临着不少新情况、新问题，有些问题还比较突出，亟需解决。
一、征收范围存在较大真空
自1995年起，杭州市根据省政府和财政部的有关规定，开始征收保障金，总的来说征收工作比较困难。根据统计局和残疾人劳动就业服务处提供的资料反映，2002年度全市机关及企事业法人单位共计71540家，其中已缴纳保障金的单位为20907家，实际缴纳保障金的单位仅占应缴纳单位数的29.22%。除部分县（市）、区的企业、城乡集体经济组织由各地地税局或当地税务师事务所代征的收缴率较高外，其余各县（市）、区和杭州市本级的征收率都明显偏低。以2002年为例，上述未由地方地税部门代征的地区年末在职人
数为63.64万人（其中市本级在职51.28万人），以2002年杭州市本级已缴纳保障金的在职人员平均数68.476元测算，共可征收保障金4357.8万元，实际征收了1749.9万元，征收率仅为40.16%。某区2002年度机关事业团体为250家，各类企业6453家，企业从业人员51882名，但只有39家单位缴纳了保障金，实际收缴的比例为0.58%，数量相差悬殊。
二、保障金的使用情况尚不乐观
（一）．保障金沉淀量过大，受益的残疾人范围较小，未充分发挥保障残疾人就业的应有作用。2000年至2002年全市征收保障金共计9871万元，支用保障金共计3985.4万元，结余5885.6万元，支用比例仅为40.37%，其中使用率最低的地区，支出仅占总收入的13.87%。另一方面，2000年至2002年，全市扶持就业、培训、助学、扶贫、慰问残疾人合计66118人次，平均每年受益22039人次，而全市持证残疾人数约为21.7万人，平均每年的受益人次占残疾人总数的10.16%。这也意味着，约有90%的残疾人还没有从保障金中受益，而与此同时全市却有5000余万元的保障金尚沉淀在银行，未能发挥作用。
（二）．实际扶持残疾人就业的支出比例较低。根据中残联有关规定，保障金的使用结构比例原则掌握为：培训费大于50%，奖励费小于20%，扶持费小于20%，劳动服务机构工作经费10%左右。但是事实却不尽如此，2000年至2002年，全市实际支出残疾人职
业培训费用1065万元，占26.73%；企业奖励154万元，占3.86%；扶持残疾人就业318.3万元，占7.99%；补助机构经费1156.3万元，占29.01%；用于就业的其他开支1115.7万元，占27.99%；其他上缴上级机构等开支176万元，占4.42%。以保障金的实际支出比例和规定比例比较，其真正直接用于残疾人就业安置的培训费和扶持费两项相加也只占总支出的34.72%，还大大低于培训费支出应大于50%这一项比例要求，与此同时，补助机构经费却占了总支出的29.01%，大大超出了文件要求10%左右的比例。
（三）．保障金的支用中尚存在违规现象。市就业服务处下拨给各县、区残联，再由各残联发放给残疾人个人的就业补助金，某些县、区残联存在滞留、克扣现象。如2002年底，下拨给各县、区残联，再由各残联发放给个人的就业补助金，至2003年5月，某些县、区残联未能及时发放给有关的残疾人，仍滞留在区残联的有关账目上；某残联58000元，用作安置40人，平均每人1450元，而实际发放给有关残疾人每人只有300元，其余款46000元也未能在账上单独反映。
（四）．保障金的使用范围被扩大。在保障金中列支地税（财政）部门代征手续费，支付县残联办公楼基建工程款。支付残疾人服务社贴息，其他赞助性质的费用等。不符合《残疾人就业保障金管理暂行规定》中的保障金开支的有关规定。
笔者认为，造成上述问题存在的原因主要有以下几点：
一是缴纳保障金的随意性较大。按照机构职能，残联尚不属执法主体，对于那些不缴或少缴保障金的单位，缺乏行之有效的手段，对那些既不安置残疾人又不愿意缴纳保障金的单位，残联往往无计可施。缴纳保障金的随意性较大造成企业之间的不公平竞争。
二是征收方法已不适应要求。目前除少数地区的企业依靠地税代征外，征收保障金的工作主要依靠主管局来完成，随着市场经济体制的不断完善，越来越多的企业进行了脱钩改制，脱离了原来的主管局；同时各主管部门也往往因各种原因少报漏报单位数和人员，因此，单纯依靠主管局的征收方法已不适应当前征收保障金的要求。而那些依靠地税部门代征的县区，虽然从收缴的数量上得到了一定的保证，但因地税部门往往不能及时掌握企业的职工人数变化及实际安置残疾
人的情况，因而也就不能准确地计算出应征收的保障金，只能采用定额征收的方法。但这样又与现行的征收规定不符，失去了征收保障金的法律依据。
三是保障金的计缴标准不尽合理和科学。目前，各地残联均以上年度年末职工总人数和上年度年末已安置残疾人数计算缴纳保障金。如一单位年末职工人数骤减，或残疾人数骤增，相应就少缴或不用缴保障金。有的企业年末时大量裁减员工，对保障金影响较大。
四是对征收保障金的认识普遍不足。部分单位对开征保障金认识尚不足。部分地区对征收保障金工作不够重视，各级残联对征收保障金的宣传力度也不够。有的企业尚不知道要缴保障金，也不知道怎么
