海洋法争端解决机制与中国海洋争端解决政策的选择

海洋法争端解决机制与中国海洋争端解决政策的选择第19卷第9期太平洋学报2011年9月PACIFICJOURNALV o1.19,No.9September2011海洋法争端解决机制与中国海洋争端解决政策的选择孙立文(1.天津师范大学,天津300387)摘要:鉴于《联合国海洋法公约》中规则的不确定性,引起缔约国海洋争端的潜在可能性较大,其争端解决机制的运行效果将对海洋秩序的确立产生关键性影响.而复杂的海洋法争端解决机制虽然存在缺陷,但是也为缔约国在最大程度上利用这一机制安排了足够的空间.适应这种制度并面对越来越严峻的海洋争端形势,中国应及时改变以往单一,僵硬的海洋争端解决策略,充分利用海洋争端解决机制提供的空间,选择更积极的,成熟的海洋争端解决政策.关键词:《联合国海洋法公约》;海洋争端;解决机制;海洋政策中图分类号:D993文献标识码:A文章编号:1004—8049(2011)09—0072—0009 《联合国海洋法公约》(简称《公约》)所确立的海洋制度以划分海洋区域并在此基础上建立海洋权利制度为特征.国家对海洋享有的权利根据六类主要区域来确定,即领海,毗连区,专属经济区,大陆架,公海和海底.在海洋区域划分的基础上,《公约》分别确立了缔约国的海洋航行权,管辖权,资源利用,科学考察和环境保护等五个方面的海洋权利和义务.这些权利和义务在不同的海洋区域行使的方式不同,由此而产生的争端解决方式也存在一定的差别.正是这些差别,反过来对海洋争端解决实践中法律诉求的确定产生关键性的影响.值得注意的是,在划界规则方面,《公约》确立的专属经济区和大陆架划界规则是在公平基础上的协商方法.这种对协商划界方法的公平要求,在规则和实践上均缺乏明确统一的标准, 可以想见,专属经济区和大陆架的划界将成为海洋争端的一个主要方面.除划界争端外,由于《公约》规定的专属经济区的法律地位特殊,各项海洋权利在这个区域的行使存在争议的可能性较大.《公约》建立的相对独立的国际争端解决机制对有效解决争端,以及缔约国选择和平解决海洋争端的政策具有重要意义.一,海洋法争端解决机制的主要特点《公约》建立的争端解决机制是一个复杂的争端解决体制,这种复杂性一方面表现在管辖权的强制性和选择性的并存,另一方面表现在这一体制涉及的争端解决机构和方式的多样性.尽管一些学者认为这种复杂性会割裂海洋法争端解决体制,并因此会对海洋法制度的统收稿日期:201l4)5—16;修订日期:20114)8.15.基金项目:教育部人文社会科学项目:海洋争端解决机制与中国海洋争端政策的选择(10YJA820093)中期成果.作者简介:孙立文(1967一),女,北京人,天津师范大学法学院副教授,法学博士,主要研究方向:国际法.第9期孙立文:海洋法争端解决机制与中国海洋争端解决政策的选择73一性造成伤害,①但是从《公约》争端解决机制的以下特点来看,这种复杂性在较大程度上保证了强制管辖的适用.1.1《公约》建立了一个开放性的海洋争端解决制度,它以强制管辖为中心,确保了和平解决海洋争端网络的形成与其他国际争端解决机制不同,《公约》建立的争端解决制度是一个开放性的体制,它不仅包括《公约》所建立的强制管辖机制,还将这种机制与争端当事国自主选择或通过一般性,区域性或海洋部门协定选择的争端解决方式相结合.这种开放性一方面在于海洋争端解决的调解方法和裁判方法的结合,以及争端解决机构的多样性;另一方面则表现在对于管辖的事项的规定.《公约》第十五部分将争端当事国之间的谈判以及争端当事国对和平解决争端的方法的选择作为首选方式,而将强制性的裁判解决方式作为最后的方式.换言之,在谈判无果或当事方选择的方式无法解决争端的情况下,当事国有权利也有义务采取适当的第三方解决争端的方式,这种方式既包括对争端解决结果的执行要求自由度较高的调解方式,也包括争端解决结果具有法律拘束力的包括仲裁和司法在内的裁判的方式.即使是属于《公约》强制性争端解决机制例外的第298条涉及主权的争端,或第297条规定的专属经济区和大陆架科学考察,渔业资源开发利用的争端,沿海国虽然没有义务接受强制管辖,但是《公约》的调解程序仍然应当作为当事方解决争端的必须的方式.确切地说,《公约》的调解程序也在某些争端问题的解决上带有一定的强制性.另外,根据《公约》第287条的规定,海洋争端的强制管辖机构可以由缔约国选择,可选的机构包括已经存在和运行多年的国际法院,也包括根据《公约》建立的国际海洋法法庭(Inter—nationalTribunalfortheLawofSea,ITLOS)和附件七仲裁机制.除此之外,第299条也鼓励争端当事方选择同意的争端解决机构,适用和平方式解决争端.比如,海洋划界和领土争端可以通过仲裁协议,国际法院的特殊管辖协议和选择性的强制管辖,在《公约》体制之外选择争端解决机构.在《公约》强制管辖机制的管辖事项方面,《公约》规定的具有强制管辖权的争端解决机构所管辖的事项,不仅包括《公约》的解释和适用争端,还包括与《公约》目的相关的国际协议的解释和适用.实际上,这种《公约》争端解决机制的开放性在较大程度上保证了一种带有强制性的争端解决网络,在海洋争端解决过程中的形成.1.2《公约》的争端解决机制是具有较大灵活性的海洋争端解决的强制管辖机制.这种灵活性在最大程度上保证了海洋争端的和平解决方法的适用《公约》争端解决机制规定缔约国在通过谈判协商的方式无法解决争端的情况下,争端任何当事方可以单方面将争端提交《公约》第十五部分第二节规定的争端解决程序审理,这就是所谓海洋争端的强制管辖制度.与其他国际争端解决程序的强制性不同的是,《公约》争端强制管辖具有较大的灵活性.这种灵活性主要表现在三个方面:一是《公约》对强制管辖程序适用的争端问题的限制;二是缔约国对强制管辖制度适用的排除;三是缔约国对于具有强制管辖权的争端解决机构的选择.首先,根据《公约》第297条的规定,海洋争端解决的强制管辖程序的适用在解决专属经济区和大陆架科学考察,渔业资源开发利用的争端方面受到限制.换言之,对上述争端事项沿海国没有义务接受强制管辖.其次,根据《公约》第298条的规定,缔约国可作出声明排除强制程序对海洋划界,岛屿主权争端;军事活动或政府执法活动争端;联合国①AlanE.Boyle,DisputeSettlementandtheLawoftheSea Convention:ProblemsofFragmentationandJurisdiction,Thelntema- tionalandComparativeLawQuarterly,V o1.46,No.1(Jan., 1997),P.42.74太平洋学报第19卷安理会授权行动引起的争端适用.从缔约国的实践来看,在签署,批准或加入《公约》时作出第298条声明的国家有17个,截止到2009年12 月,这个数字已经上升到31个.第三,根据《公约》第287条的规定,即使适用强制管辖程序的海洋争端,缔约国也可以选择具有强制管辖权的国际争端解决机构.根据《公约》官方网站公布的数据,在签署和批准《公约》时,做出强制管辖机构选择的缔约国有35个,而到2009年12月,该数字上升到47个.可以看出,在签署和批准《公约》时做出强制管辖机构选择的缔约国数字和根据第298条作出排除声明的缔约国数字均有所上升,《公约》的强制性争端解决机制的适用似乎存在受到限制的趋向,但是从另一个角度观察,缔约国对两种选择权的使用,在一定程度上意味着《公约》的强制争端解决机制在海洋航行权,海洋环境保护领域内的适用得到一定程度的保证.尽管《公约》争端解决强制管辖制度的灵活性,起到了加强这个机制对核心海洋权利争端的强制管辖的作用,但是评估争端解决机制的效果还有一个因素,即争端解决机制能否建立和发展统一和一致的法理体系.①《公约》争端解决规则的这种选择性,从理论上来看削弱了强制性争端解决机制建立统一协调的海洋法学的能力.但是从目前的实践情况来看,基于谨慎和克制态度,似乎可以避免由于不同争端解决机构处理争端对海洋法规则和制度造成的割裂.例如,从国际法院和以往的国际仲裁庭处理的海洋划界争端来看,尽管争端解决机构对海洋划界法律的解释随着时间的推移而发生了变化,但是不同机构的裁决结论和解释基本上是一致的.例如,国际法院在其处理的七个专属经济区和大陆架划界争端中,都适用等距离～特殊情况法解释划界的公平原则,而涉及专属经济区和大陆架划界争端的三个仲裁案件中,也同样适用等距离～特殊情况法来解释划界的公平原则.②1.3《公约》的争端解决规则显示出一种对争议问题进一步细分的方式,这种细分有利于强制性争端解决程序适用于复杂的海洋争议鉴于海洋争端的复杂性,同一个争端问题以不同的方式呈现,其可诉性也会随之受到影响.在新加坡和马来西亚关于柔佛(Johor)海峡内及其附近陆地开垦争议案(2003)中,双方尽管均未据《公约》第287条做出选择,也没有根据第298条排除《公约》强制管辖机制对海洋划界和领土或岛屿主权争端案件的管辖权.应当说,强制管辖机制对该争端的管辖权不受问题的呈现方式的影响.就争端涉及的问题本身来看,领土主权的争端可以以划界争端的形式呈现,也可以以海洋资源的开发利用,海洋环境保护争议的形式呈现.在这一争端中马来西亚提出了划界,宣告新加坡的陆地开垦和利用行为违反国际法,以及恢复该地区原始状况并对开发行为对环境和沿海地区所造成的潜在影响做出评估的申诉要求.③尽管第298条声明对上述问题管辖权的影响方式还有待于裁判机构在实践中的具体解释,但是海洋争端问题的细分却是不容置疑的.除了上述海洋权利的规定本身所暗示的争端问题的细分以外,《公约》争端解决机制本身也对涉及特定争端或案件的管辖和程序做出了特殊的规定.根据《公约》第292条的规定,涉及船舶和船员立即释放(promptreleaseofvesselsandcrews)的争议,释放羁押者的问题可以提交争端当事方同意的法庭或裁判机构,如果当事方无法在10日内就管辖的法庭或裁判机构达①E.D.Brown,"DisputeSettlementandtheLawoftheSea: ThelJNConventionRegime",MarinePolicy,1997,V o1.21,No.I,p.42.②国际法院从1967年的北海大陆架案之后,处理的以专属经济区和大陆架划界为主要诉求的争端有l0个,其中7个案件进入实质程序并且完成了判决.仲裁案件包括苏里南和圭亚那之间,巴巴多斯和特立尼达多巴哥之间,阿联酋和也门之问的海洋划界争端,以及马来西亚和新加坡之问的岛屿主权争端,后者不涉及划界规则的适用.③LandReclamationCase(Malaysiav.Singapore),Provision—alMeasureOrder.ITLOScaseNo.12(2003).par.22.第9期孙立文:海洋法争端解决机制与中国海洋争端解决政策的选择75 成一致,则羁押一方所选择的《公约》第287条规定的争端解决机构或者海洋法国际裁判庭具有强制管辖权.而第290条则规定了临时措施裁决的管辖.对于提交强制管辖机构并初步确认具有管辖权的海洋争端,相关法庭可以发出采取临时措施裁决令;对于提交仲裁的争端,在仲裁庭组织的过程中,争端当事方同意的任何法院或裁判机构可以发出临时措施令,如果两周内无法确定临时措施的管辖机构,则海洋法国际裁判庭对这一问题具有强制管辖权.可以看出,海洋争端当中的船舶和船员的立即释放争端,临时措施的实施两类问题可以适用强制程序.1.4强制性争端解决机制通过在争端解决中扩大《公约》本身的适用,确立了海洋法的基础地位,在一定程度上保证了海洋争端解决机制的完整性和海洋法的统一性如前所述,《公约》争端解决机制中强制管辖机构的选择在一定程度上保证了缔约方对强制管辖机制的接受,但是选择不同争端解决机构存在着海洋法规则解释的协调问题.尽管到目前为止海洋争端解决实践尚未显示出不同机构解释海洋法规则的冲突,但是在面对大量争端时,不同机构对海洋法规则的解释是否依然能够维持法理的统一和协调则成为一个人们担心的问题.④另一方面,基于海洋争端解决强制管辖适用时对争端问题的细分,一些学者也提出了《公约》所建立的海洋法体制及其争端解决制度的碎片化问题.②例如,从渔业权的角度来看,按照《公约》第297条第三段的规定,缔约国无义务将其专属经济区内的渔业权相关争端提交强制管辖,而公海上的捕鱼权争端则属于《公约》强制管辖的范围,这种争端问题的细分,导致了潜在的渔业资源保护制度的割裂.对于上述两个问题,《公约》规定的条款适用规则似乎提供了一定的解决方法.根据《公约》第281条和第282条的规定,《公约》的缔约国关于《公约》解释或适用的争议,在双方选择的解决方式没有达成结果并且双方没有明确排除进一步程序的情况下,或者在双方同意的规定期限内没有达成解决的情况下,适用《公约》关于争端解决的程序.如果缔约国之间通过其他一般条约,区域性协定或双边协定同意将其有关《公约》解释和适用的争议提交裁判程序, 在双方没有其他协议的情况下,应当适用《公约》规定的争端解决程序.可以看出,除非缔约国双方排除《公约》争端解决机制的适用,《公约》关于争端解决的规则在较大程度上扩大了其强制管辖程序的适用.这种扩大在一定程度上保证了《公约》解释和适用的统一性.同时,根据第293条的规定,依《公约》具有强制管辖权的裁判机构应适用《公约》和其他与之不存在不相符之处的国际法规则.显然,通过《公约》强制管辖程序及这种程序对与《公约》一致的国际法规则的适用,《公约》建立的争端解决规则意图确立海洋法的基础地位.《公约》生效的最初阶段,在附件七仲裁庭处理的新西兰和澳大利亚诉日本的南方蓝鳍金枪鱼一案(2003)中,仲裁庭以上述第281条和第282条关于海洋法部门协议对争端方式选择的优先权为依据,认定该案适用的南方蓝鳍金枪鱼保护委员会《1993年公约》关于争端解决方式的第l6条规定,表明《公约》规定的强制性程序对这一争端不具有管辖权.③在随后发生的爱尔兰与英国之间的MOXPlant一案同样提出了类似的管辖权问题,但是仲裁庭关于管辖权的裁决结论却不同.在这个争端中,附件七仲裁庭确定了《公约》在该案中的唯一适用条约的地位,对争端的管辖确定,仲裁庭认为,当事双方的争议涉及《公约》的解释和适用,而且,①BernardHOxman."AbutetoLouisSohn—IsTheDis. puteSettlementSystemUnderTheLaw0fTheSeaWorking?".Z1^e GeorgeWashingtonInternationalLawRev/ew;2007;39,3;P.661.②AlanE.Boyle,"DisputeSettlementandtheLawoftheSea Convention:ProblemsofFragmentationandJurisdiction".TheInterna. tionalandComparativeLawQuarterly,V o1.46,No.1(Jan., 1997),P.42.③SeeSouthernBluefinTunaCase(Aust1&N.z.v.Japan),A- wardonJurisdictionandAdmissibility(2000),ArhitralTribunalcon—stitutedunderAnnexVIIofUNCLOS.PP.90—95.76太平洋学报第19卷"OSPAR公约(1992年《保护北大西洋海洋环境公约》)并不足以解决争议涉及的问题,因而并不引发《公约》第281条和第282条关于《公约》争端解决机制的适用(争端管辖权)的规定".换言之,附件七仲裁庭根据《公约》第288条第一段的规定,抛开所谓"与《公约》目的相关的国际协定"的适用,从强制程序对《公约》的解释和适用争端的管辖权的角度确定对这一争端具有管辖权,只不过另一方面仲裁庭也认为,该案的关键问题在于欧盟法对欧盟及其成员国之间的《公约》相关事项的管辖是如何规定的,在这一问题无法明确的情况下,仲裁庭裁决中止管辖权裁决程序,但"仍保持对争端的把握"①.就以上两个案例来看,《公约》海洋争端解决的强制管辖机制只有在海洋法的部门条约或区域条约与《公约》同时适用,并且相关条约的争端解决规则中表明排除《公约》强制管辖的意图时,争端当事方才能够根据《公约》第281条和第282条的规定排除《公约》的强制管辖.但是也有观点认为,《公约》构成国际海洋法的基本法,《公约》规定的强制管辖权具有补充管辖的性质.②从实践中争端当事方在海洋部门协议或区域性协议中选择争端解决方式的开放性,以及《公约》海洋争端解决机制适用法律的广泛性来看,这种以补充管辖性质出现的《公约》的强制管辖权,在海洋争端解决实践中也不是不能达到的.从上述特点可以看出,《公约》的争端解决机制是一个开放的,具有较强灵活性的强制性海洋争端解决机制,这种开放的灵活的强制性争端解决机制一方面确保了《公约》适用的普遍性,在最大程度上保证了缔约国对《公约》全部内容"一揽子"地接受条约的拘束力.另一方面,这种灵活性所造成的管辖权的分散,对海洋法和海洋法争端解决机构的统一有效运行造成一定的潜在的负面影响.尽管这种分散的管辖权的负面影响,可以通过具体的具有管辖权争端解决机构在处理管辖权问题上的节制得到缓解,但是这种负面影响在处理大量争端时是否有效仍然有待观察.另外,《公约》建立的争端解决机制所提供的缔约国对具有强制管辖权的争端解决机构的选择,也影响了作为海洋法争端解决专门机构的海洋法国际裁判庭的权威性地位,从而影响了海洋争端解决机构的统一性和有效运行.当然,上述负面影响并非无法解决,随着海洋法争端解决实践的不断发展,海洋法国际裁判庭在海洋争端解决方面的权威性可以通过缔约国对《公约》第287条规定的强制性海洋争端解决机构的积极选择得到确认.根据联合国网站公布的信息,在签署和批准时选择海洋法国际裁判庭作为首选强制管辖争端解决机构的缔约国有27个,另有4个缔约国声明选择海洋法国际裁判庭作为特定海洋争端的管辖机构,到2011年这一数字分别上升到28个和5个.⑧特别值得注意的是,缔约国对《公约》第287条所作的声明可以随时变更,这也为缔约国将选择的其他管辖机构改变为海洋法国际裁判庭提供了条件二,对缔约国确定海洋争端解决政策的影响随着《公约》在1994年的生效和海洋法国际裁判庭在1996年的运行,海洋法的基本制度在世界范围内建立.作为国际海洋法律制度的一个重要组成部分,《公约》的争端解决制度对缔约国和非缔约国解决海洋争端的立场和策略都会产生较大的影响.首先,《公约》的争端解决机制在选择的基础上提供海洋争端解决强制程序,促进缔约国和平解决海洋争端意愿的同时,也为缔约国和①TheMOXPlantCase,Irelandv.UnitedKingdom(24June,2003),ProceduralOrderNo.3.ArbitralTribunalconstitutedunder AnnexVllofUNCLOS,par.18,pp.5—6andP.9.②M.BrneeV olbeda,"TheMOXPIantCase:TheQuestionof'SupplementalJurisdiction'forInternationalEnvironmentalClaims UnderUNCLOS".TexasInternationalLawJourna1.VOL.42.No.1(fall,2006),PP.230—235.③Seeon/Depts/los/settlement—of—dis—putes/choiceprocedure.htm,visitedOilApril1,2011.第9期孙立文:海洋法争端解决机制与中国海洋争端解决政策的选择77 平解决海洋争端提供了最后的方式.尽管《公约》建立的争端解决机制以谈判和缔约国的选择作为海洋争端解决的首要条件,但是不管是谈判还是缔约国选择的其他争端解决方式,《公约》的机制更强调争端解决的结果,对属于《公约》强制性争端解决机制范围内的争端事项,争端当事方谈判未果,或者选择的解决方法无果的情况下,最终会适用《公约》规定的强制性争端解决程序.即使对于排除海洋划界争端的强制性管辖程序的缔约国,也应当考虑谈判无果时解决争端的进一步的方法.其次,争端问题的细分有助于缔约国选择解决海洋争端方法的多样化,促使争端当事国更多地利用《公约》的强制性海洋法争端解决机制.尽管缔约国可以排除强制管辖机制对涉及本国的海洋划界类争端的管辖,同时,强制管辖机制的适用也会受到诸多限制,但是这些争端仍然可以通过对涉及的问题的重组,调整争端的法律诉求,使争端的主要问题或者部分问题纳入强制程序的适用范围,促使争端当事国更多地去利用《公约》的强制性海洋法争端解决机制.第三,《公约》的强制性争端解决机制扩大管辖条约范围的规则,不仅要求缔约国将其与《公约》的适用和解释有关的争端提交强制管辖程序,而且对缔约国之间与《公约》有关的区域和海洋部门条约的解释和适用的争端提交强制管辖机制,这种规定无疑扩大了强制性争端解决机制适用的范围.最后,强制管辖机制中关于选择裁判机构的规则,在较大程度上鼓励了缔约国使用法律方式解决海洋争端的意愿.《公约》争端解决的强制管辖机制的这种选择权,在一定程度上意味着对具体争端解决机构适用法律的程序和适用法律的政策倾向的选择,这种选择的自由度缓解了缔约国由于争端解决机构程序规则和裁判人员对国际法和海洋法理解的差异,而对法律适用的倾向性造成的海洋利益分配的不公平的担忧.对作出争端解决机构选择的缔约国的观察可以发现,到目前为止,选择海洋法国际裁判庭作为首选争端解决强制管辖机构的缔约国多为发展中国家和一些所谓海洋利益并非其关键利益的国家.发达国家,特别是西欧传统的海洋国家,比如英国,则首选国际法院,这种情况不能不说与这些国家长期参与国际法院的争端解决案件所建立的某种信赖有关.其他大多数缔约国并未选择特定的机构,而宁愿自动适用附件七的仲裁程序,可能也源于对上述两个国际司法机构的不了解.随着国际法院和海洋法国际裁判庭的争端解决实践的不断丰富,及其对海洋法解释和适用的逐步完善,相信会有更多缔约国会选择组成成员相对固定的国际司法机构.需要说明的是,对于非缔约国来说,虽然《公约》的强制性争端解决机制和程序并不适用,但是根据《公约》附件六建立的海洋争端解决的专门裁判法庭——海洋法国际裁判庭,不仅对缔约国之间关于《公约》的适用和解释具有管辖权,同样也对当事方同意授予其管辖权的任何海洋争端具有管辖权.这意味着《公约》的非缔约国可以通过签订协议,或者加入承认海洋法国际裁判庭管辖权的国际条约来利用《公约》所建立的争端解决机构.这种规则在一定程度上增加了非缔约国对解决海洋争端机构的选择,从而间接鼓励了对海洋争端的和平解决. 三,中国:建立合理的海洋争端解决政策《公约》建立的争端解决制度对缔约国海洋争端解决政策的影响是显现的,同样也影响中国对海洋争端解决政策的选择.第一,中国排除强制性争端解决机制对海洋划界等问题的适用具有合理性.从中国国际争端解决政策的传统和实践来看,中国的基本立场是推崇当事国问的"友好协商",通常拒绝第三方介入,不管是调查,斡旋,调解这类外交。