肇庆星湖风景名胜区管理体制探讨————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：肇庆星湖风景名胜区管理体制探讨-旅游管理肇庆星湖风景名胜区管理体制探讨黎达文随着旅游业的快速发展，景区管理体制不顺已成为景区发展的瓶颈。
首批国家级风景名胜区——肇庆星湖风景名胜区目前管理体制方面存在诸多问题，就此提出相应的改革建议。
一、引言（一）研究背景我国的风景名胜资源十分丰富，目前为止，国家级风景名胜区225处，超过全国国土面积1％。
改革开放以来，随着经济体制改革的不断深化，风景名胜区的产业贡献率逐年增长，产业地位明显提高，目前已成为国民经济中发展速度最快的产业之一。
风景名胜区是发展我国旅游业的主要载体，它对于振兴地方经济、增加国民经济收入、加快社会事业发展、增加就业机会、促进对外交流以及转变人们思想观念、提高人民素质等方面都具有不可替代的作用。
可它是一种特殊资源，是不可再生、不可替代的自然和文化遗产。
因此切实加强风景名胜资源的保护力度，确保资源的完整性，是一个地方旅游经济可持续发展的重要条件。
本文试图通过对首批国家级风景名胜区——广东肇庆星湖风景名胜区现有管理体制存在的问题进行分析，阐述如何创新管理体制，达到促进风景名胜区事业可持续发展之目的。
二、星湖风景名胜区管理历史和现状广东肇庆星湖风景名胜区（以下简称星湖）是首批国家级风景名胜区，是广东唯一首批国家级风景名胜区，总面积达20平方公里，它包括“七星岩”和“鼎湖山”两大景区，其管理体制发展沿革和现状从一定程度影射了我国风景区管理体制的发展历程。
近年来，肇庆旅游业作为第三产业的龙头发展迅速，2013年全市城市接待旅游者人数2515.91万人次，同比增长2.53%；全市主要景区（点）接待2751.43万人次，同比增长3.66%；旅游收入205.87亿元，同比增长14.7%；旅行社组织接待人数143.32万人次，同比增长1.24%。
总接待游客人数288.03万人次，比2012年增长4.4%；实际购票人数134.92万人次，同比增长2%；景区门票收入6153.23万元，同比增长1%；门票卡收入1427.41万元，同比增长4.2%，均创历史新高。
可见，近年来星湖在全市旅游业保持稳步上升的势头，在促进社会经济发展中做出了很重要贡献。
（一）星湖管理机构的历史沿革星湖自唐开辟以来，迄今已有1200多年的历史。
民国21年，成立“七星岩公园会”。
1956年8月党和政府对星湖的建设和管理十分重视，成立高要县七星湖管理委员会。
其后50多年一直设立星湖专门管理机构。
（二）星湖管理体制经历的阶段星湖管理体制经历的阶段从无到有经历起步、发展、调整和完善4个阶段。
1、起步阶段（1956.8-二十世纪七十年代末）建国初期，广东省人民政府已指示有关部门建设七星岩风景区，1955年夏，派副省长到高要县蹲点，规划星湖的建设。
经省委同意成立星湖管理委员会，管委会是省政府对星湖景区建设规划的机构。
这期间，星湖每年接待游客人次几乎占整个地区旅游人次的90%。
游客量从10.23万人次增加到96万人次。
2、发展阶段（二十世纪八十年代-1997.11）1986年7月，设立星湖风景名胜区管理委员会，属处级行政单位，行使对星湖的保护、规划、建设的行政管理职能。
为了便于工作，肇庆地区旅游局与星湖管委会合署办公。
1988年5月改名为星湖管理局，并将旅游局从中分出，星湖管理局为市政府行使对景区管理职能的机构。
这阶段的旅游接待人次每年都在剧增，超百万增长，甚至达到200多万人次，能看出星湖对带动区域经济的发展，发挥着越来越重要的作用。
3、调整阶段（1997.11-2011.10）1997年11月肇庆市委、市政府成立了“肇庆市旅游委员会”，将原“肇庆市旅游局”、“ 肇庆星湖风景名胜区管理局”、“七星岩度假区委员会”三位一体合署办公，形成政事合一的管理体制。
同时增设星湖风景名胜区管理处，作为星湖风景名胜区的管理机构。
2000年更名为肇庆市旅游发展局，组建肇庆旅游集团有限公司。
2011年10月，星湖风景名胜区管理局与肇庆市旅游发展局分离，成为星湖的专门管理机构，与市旅游发展局成为并列的政府职能部门。
这个阶段工作重点在于确定全市的旅游发展战略及相应的政策措施，加强对旅游市场的宣传、促销，一定程度提高了肇庆旅游城市的知名度。
可旅游发展局注重旅游经济开发的思路与风景名胜区“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则相冲突。
4、完善阶段（2011.10-至今）根据《风景名胜区条例》中规定，市委、市政府为了加强风景名胜区管理工作，把星湖管理局从旅游局中独立分开，为正处级机构。
三、星湖风景名胜区管理体制存在的问题随着肇庆旅游业的快速发展，景区在发展过程中也出现很多不和谐因素，这些因素严重制约和障碍景区发展道路，所有这些不和谐因素的背后核心问题是其管理体制问题，主要体现在以下几个方面：（一）管理机构级别低，难以协调管理景区资源由于驻山单位存在的年代久远，行政级别相当、业务归口不一、条块分割导致各自为政、相互推诿。
景区管理机构由于职能、级别的限制，部门协调难度大，未能对景区实行统一管理。
由此产生内耗、低效，严重影响景区管理的实效。
此外，管理局不能依法享有执法主体资格，管理力度的松弛和经济利益的驱动，使得景区的资源受到不同程度的破坏。
（二）政企不分、事企不分，政府行政管理职权泛化星湖管理体制不顺，导致所有权、管理权、经营权三权混淆。
管理机构既是管理者又是经营者，不能严格依照国家法律法规管理景区，对资源的保护造成了很大的威胁，管理的公正性受到质疑，客观上削弱了其应有的政府管理职能。
一定程度上是行政管理权的优化和延伸，企业还是处在管理机构的管理之下，对企业经营干预太多，这样导致景区内的旅游企业缺乏活力。
（三）资金不足，建设和保护受阻星湖资金来源主要是门票收入返还景区的方式，基本上一直是靠门票收入来维持景区的工资支出和日常管理。
面对政府的财政约束、门票收入增长乏力及沉重债务，景区钢性支出逐年增加，导致景区根本没有能力还贷和改造升级，造成景区配套服务设施陈旧，甚至出现了安全隐患也没有资金维修，更别提对景区资源的保护。
（四）专业管理人员缺乏，整体管理素质低下目前在职员工1400多人，其中专业职称约50人，且以初级、中级居多，高级只有1名。
景区管理人员的专业性不强，导致人员整体素质低下。
人才培训没常态化进行，专业知识和专业技能的培训更谈不上，使景区管理人员思想保守，观念陈旧，不能使景区创新发展，走出一条富有特色的健康之道。
（五）执法依据滞后，法规保障有待完善新《条例》颁布实施后，国家一直没出台实施细则，《条例》还存在很多方面不明确的问题，造成实际操作上的落空。
星湖管理机构不但对国家和省的有关法律、法规难以贯彻执行，且随着景区事业的发展，管理面临的问题和矛盾都亟待景区自身的法律法规来界定、说明和规范，以此来保障景区的健康发展。
（六）规划修编滞后，制约景区发展星湖的总体规划于1986年编制完成，1991年报国务院批准通过，之后一直对景区的保护、建设和管理起了科学的指导作用。
星湖的总体规划依法应在2001年期满。
但由于体制等问题修编工作一直滞后，严重制约景区发展。
四、星湖风景名胜区管理体制改革的建议（一）构建高效、垂直、权威的管理体系为了更好地发挥政府的职能作用，加强对风景名胜资源的保护、整合、建设和利用，星湖管理局作为政府派出的管理机构，建议提高其行政级别，建立一个高效、垂直、权威的管理机构。
由政府分管副市长兼任局长，在政府领导下实行对景区统一管理，并组建景区管理行政执法局，对景区实行相对集中执法，提高景区行政执法实效。
同时从根本上解决当前景区管理政出多门，职能交叉、管理资源浪费等现象，区内的所有单位，都必须服从管理机构对景区的统一规划和管理，建立合理的分权和利益责任机制。
（二）政企分开、事企分开，保护、经营有机结合随着市场经济的发展，政府进一步转变职能，实施在市场作用基础之上的“政府主导型”发展战略，制定和执行景区宏观调控政策，提供基础设施服务，为企业创造良好的经济发展环境；培育市场体系、监督市场运行，维护平等竞争的市场秩序和旅游消费者权益。
在方法上，行政管理需要以经济办法为主，辅之以必要的法律手段和行政手段。
（三）创新人事管理制度，提高人员整体素质引入人才竞争机制，充分挖掘人才潜能，可与相关专业院校建立院企合作机制，让专业学生轮回充当景区自愿者，这对景区无疑添加专业、年轻的管理人才，对原有员工有激励作用；对学生可作为专业实践平台，更好地运用专业知识到景区的实际运营中去；对院校可以更好地发挥实践教学，达到“三赢”局面。
此外，景区还应定期、不定期对员工进行培训，无论从培训内容还是形式上都不同程度地提高人员的整体素质。
（四）开征资源有偿使用费，建立资源保护专项资金肇庆城市经济欠发达，依靠政府的微薄财力和门票收入，是无力应对景区日益膨大的资金需求，很难做到对资源的保护和可持续发展。
根据《条例》规定，星湖可以依法对企业开征资源有偿使用费，建立资源保护专项资金，弥补景区资源保护资金不足，有效地遏制破坏景区资源的行为。
（五）尽快出台《星湖风景名胜区条例》，加强景区保护、管理力度为便于统一调配，切实加强景区保护和管理的力度，建立起统一的综合性管理机构，尽快出台《星湖风景名胜区条例》，亟需与新《条例》衔接，确保下位法服从上位法，对景区的保护、管理作明确的规定，统一行使景区综合管理与行政执法的职能，为景区管理提供有力的法制保障，同时发挥重要的规范指导作用，确保景区健康有序发展。
（六）尽快完成规划修编报审，实现资源最优配置星湖应广泛收集社会各界对规划修编的意见，必要时，应当进行听证。
尽快完成景区规划修编的报送审批工作，严格按照规划修编开展保护、建设工作，切实维护规划的权威性。
严格落实景区范围的建设项目选址审批制度，实行管理局对景区统一规划和管理，实现区域旅游资源的优化整合和管理资源的优化配置。
五、结语任何一种管理体制总有其缺陷，体制改革是系统工程，同时也是一个长期的过程，关键是星湖如何在发展中摸索出一条具有自身特色的可持续发展之路，实现景区建设、保护和利用的有机结合、协调发展。
（作者单位：肇庆学院旅游与历史文化学院）。
