基于公共价值的政府绩效管理研究

第ｌ０卷第３期　２　０　１　４年７月　沈阳工程学院学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈｅｎｙａｎｇ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　ＶｏＬ１０Ｎ０．３　Ｊｕ１．２０１４　

基于公共价值的政府绩效管理研究　

彭　庚　

（福建师范大学公共管理学院，福建福州３５０００７）　

摘要：绩效管理是由私人部门率先运用，西方政府为提高执政能力以及解决财政危机，从私人部门引进绩效管理。引　

进之初，其追求效率和结果的理念在一定程度上解决了政府所面临的危机。同时，绩效管理本身所具有的工具理性及管　理主义的性质，使政府背离了公共价值取向，与公民社会发生了一些矛盾。通过分析政府绩效管理的目标，指出现存政　府绩效管理所存在的问题，总结出以公共价值为导向的政府绩效管理的必然性，提出以公共价值为基础推进政府绩效管　理的建议。　关键词：公共价值；政府绩效管理；服务型政府　

中图分类号：Ｄ６３０．１　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—９６１７（２０１４）０３—０３６１—０３　

西方发达国家在２０世纪中后期开始竞相开展以　

改善政府服务质量和提升公众满意度为目标的绩效管　

理实践。２０世纪８０年代初掀起的以提高公共绩效为　

核心取向、以追求“３Ｅ”为目标的新公共管理运动促使　

绩效管理从私人部门管理工具转变为了政府的管理工　

具。在公共服务中引入竞争机制，为政府公共部门提　供公共服务和提高工作效率发挥了重要作用…。　

我国政府在深化政府行政管理体制改革的进程　

中，也将西方政府绩效管理的优秀成果和成功经验引　

进中国，在政府管理实践中取得了很大的成效。但是　

新公共管理运动是一场“以企业家精神改革政府”的　

运动，因此，绩效评估和绩效管理具有私人部门工具理　

性的性质。因此，政府绩效管理的市场化实践时常忽　视公众需求，忽视民主、公平等价值理念。因此，对政　

府绩效管理目标及政府在绩效管理实践中的价值取向　问题应予以高度重视。　

一、政府绩效管理的目标　

政府绩效管理是指政府以公共产出的最大化和公　

共服务最优化为目标，在内部制度与外部效应、数量与　

质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方　

面实施的一种全面的、系统的管理来履行公共责　

任　。　

（１）提高政府服务效率，降低政府行政成本。政　

府掌握公权力，同时也是公共资源的分配者。一方面，　

政府中执行公务的工作人员本身作为一个“经济人”，　

倾向于以最少的付出获得最大的利益。而公权力又给　

收稿日期：２０１３—１２—１５　作者简介：彭庚（１９８９一），女，福建福安人，硕士研究生。　了政府公务人员寻租的空间，导致行政成本居高不下。　

另一方面，传统政府机构所采用的人事管理制度存在　

缺陷，机构内部论资排辈现象严重，没有形成能进能出　

的淘汰机制，公务人员之间缺乏竞争力，导致政府提供　

公共服务的效率比较低。因此政府引进绩效管理最直　

接的目的是为了提高公共服务供给的效率，降低政府　

行政成本。　

（２）提高政府执政能力，切实实现政府职能的转　

变。改革开放以来，我国政府进行了数次规模较大的　

行政体制改革，其目的就是为了适应市场经济和社会　

环境日新月异的发展，建立一个灵活、高效、廉洁、公　

平、公正的政府。政府绩效管理的引进对实现这一目　

标发挥了重要的作用，旨在对政府及其公务人员的行　

为以及绩效取得过程进行监控，对绩效结果进行考核　

评估，以提高政府的执政能力、公务人员的服务意识，　

实现政府职能的转变。　

（３）构建服务型政府，激发公众参与热情。服务　

型政府就是指政府在工作目的、内容、程序和方法上都　遵从民意，用公开的方式给公民、社会组织和社会提供　

方便周到和有效的服务，以人为本，促进社会稳定发　

展‘３　Ｊ。政府绩效管理是政府管理方法上的创新，它采　

用科学的指标体系来考核各级政府职能部门和公务人　

员的行为，多层次的指标中包括公众满意度。政府绩　

效管理的目的也在于促进我国服务型政府的建设，赋　

予公众更大的监督权力，激发他们参与政府管理的热　

情，让人民真正成为国家的主人。

　沈阳工程学院学报（社会科学版）　第１０卷　

二、我国政府绩效管理存在的问题　

价值取向属于价值哲学的重要范畴，它指的是一　

定的行为主体基于自身所固有的价值观念而在遇到各　

种选择、矛盾、冲突、关系时所表现出来的基本价值倾　

向、态度和立场　Ｊ。组织的价值取向直接影响着组织　

在运作时的态度和行为，因此，价值取向是绩效管理的　

灵魂。由于政府代表的是全体人民的利益，政府绩效　

管理更应当坚持公共价值取向。由于我国国情比较特　

殊，现阶段正处于经济转轨期和社会的转型期，而政府　

绩效管理是舶来之物，在引进绩效管理工具时，在实践　

上难免存在一些缺陷。　

（１）政府在绩效管理中存在着价值取向扭曲。当　

前我国绩效管理中价值取向的缺陷影响了绩效管理的　

效果　Ｊ。第一，以追求效率为首要目的。虽然我国当　

前的政策已经由“效率优先，兼顾公平”转为“效率和　

公平并重”，并不断地重视公平，但是效率和公平这对　

经济生活中的基本矛盾依旧是实践中的难题，由于公　

平本身很难以量化的指标来衡量，也导致了形式主义　

的现象严重。第二，绩效评估的“政府本位”模式。进　

行绩效评估时首先要对政府所扮演的角色进行合理的　

定位。虽然目前倡导评估主体多元化，但在实际中主　要是施行自上而下的评估。其他评价主体如专家和公　

众只占有少部分的评价权和监督权。违背了“以民为　

本”的价值取向。第三，盲目追求“经济指标”。很多　

地方政府把政府的职能等同为经济职能的实现，认为　经济业绩就是政府绩效，只重视眼前的经济利益而忽　

视了人类长远的可持续发展，不仅造成经济和社会发　

展的不平衡，人为地造成生态环境的破坏，牺牲了当代　

社会公众的健康和下一代人的发展。　

（２）公众参与政府绩效管理较为困难。现阶段，　

更多的社会公众愿意积极投身到民主政治的潮流中　

来，要求直接参与政府的管理。但我国公众参与政府　

管理的机制尚不成熟。首先，公众参与的形式较为单　

一和片面。绩效管理是一个系统、完整的过程，它区别　

于绩效评估。政府绩效评估主要以内部评估为主，而　

公众只能以绩效评估的某个主体参与到管理过程中　

来，无法通过有效途径参与政府绩效管理的完整过程。　

其次，公众参与的结果多数被忽略。由于其在利益取　

向和专业水平上的差异，公众在对政府绩效评估中提　

出的意见或者绩效评估结果不能得到公开。公众的绩　

效评估多流于形式，极大地削弱了公众再参与的积极　

性，不能带动更多的公民参与到政府绩效管理中来。　

最后，公众参与政府绩效管理的意识不高。由于我国　人口众多，社会地位和知识背景不一致，能够积极参与　

到政府管理中的公民多数是文化层次较高的，没有接　

受过高层次文化教育的人口受到传统思想的影响较严　

重，认为官员或者政府的权威不可挑战，个人对政府的　

影响有限，也不清楚自己能通过什么样的渠道来表达　

自己的意见和诉求，公众参与意识整体比较薄弱。　

三、以公共价值为基础进行政府绩效　

管理的必然性　

政府绩效管理在实践中存在很多问题，归结到底　

是因为价值取向上发生扭曲，忽视了绩效管理的“公　

共性”问题。我国政府绩效管理同时具有工具理性和　

价值理性双重性质，但工具理陛应当为价值理性服务，　

公共价值才是政府绩效管理的核心取向。西方学者莫　

尔（Ｍａｒｋ　Ｈ．Ｍｏｏｒｅ）认为，政府主要目标就是要寻求、　

确定和创造公共价值，因为“公共价值”是公众对政府　

期望的集合。政府的职能不仅在于保证组织的生存，　

还要通过环境的变化和对公共价值的理解来改变组织　

职能和行为，以创造新的价值　Ｊ。所以，以公共价值　

为基础进行政府绩效管理具有必然性。　

（１）以公共价值为基础是提高政府合法性，构建　

服务型政府的必然要求。政府的合法性来源于公民对　

政府权力的自愿认同，公共价值对于政府绩效合法性　具有本质规定性　Ｊ。因此，对我国政府来说，只有以　

公共价值为取向，以人民的利益为出发点，才能够获得　

公民的信任，提高政府的公信力和合法性。十八大报　

告提出“建设人民满意的服务型政府”，因此，构建服　

务型政府最重要的是要政府做到让人民满意，做到执　

政为民的基本要求。　

（２）以公共价值为基础是促进公民参与，改进政　

府与社会关系的必然选择。时代在发展，人民对公共　

物品需求的标准也在不断提高。公民可以通过现代科　

技手段来表达自己对政府行为的满意度。只有以公共　

价值为基础，才能让公民们意识到自己是政府管理的　

主人，才能增加政府与公民之间的信息沟通，表达自己　

的意见和诉求，才能让政府和公民建立合作伙伴的关　

系，同时也有利于社会主义和谐社会的建设。　

（３）以公共价值为基础是政府绩效管理区别于私　

人部门绩效管理的基本条件。公共部门和私人部门性　

质上存在着巨大的差异，私人部门以追求经济利益最　

大化为目的。而政府绩效管理最终的目的是服务于公　

众，是要追求“公共性”的原则。如果不加区分地使　

用，则容易造成社会矛盾和冲突。因此，“公共价值”

　第３期　彭　庚：基于公共价值的政府绩效管理研究　

取向应当作为区别政府和私人部门绩效管理的基本条　

件。　

（４）以公共价值为基础是贯彻落实科学发展观，　

实现政府可持续发展的重要基础。科学发展观要求我　

们政府“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发　

展观，促进经济社会和人的全面发展”。只有以公共　

价值为基础，政府才会不断地被公众所需要，才有持续　

发展的基础条件。另外，政府要实现可持续的发展，更　

重要的是需要不断地接受来自外部公众的评价和反　

馈，进而采取措施以改进和创新管理方式。　

四、建议与总结　

（１）完善以公共价值为基础的政府绩效管理理论　

体系建设。目前针对政府绩效管理的研究在我国也已　

经有了初步成果，但基于公共价值的政府绩效管理理　

论基础十分薄弱。到目前为止，对公共价值的真正内　

涵也没有一个明确清晰的界定，基于公共价值的政府　

绩效研究涉及更少。实践要以理论为指导，公共价值　

的内涵也随着时代的变迁不断发生改变，政府和科研　

机构要有灵敏的嗅觉，不断地从社会中获得有关的信　

息，抓住公民的偏好，并在绩效管理中做出回应。　

（２）政府应准确地扮演好自己在绩效管理中的角　

色。政府是“有限政府”的角色，它应尽一切努力提高　

公民的满意度，促使公民有愿望、有能力、有渠道参与　

到政府管理中来，尤其是与公民的切身利益相关的绩　

效问题。首先，政府应通过各种渠道和方法，对社会公　众公开一切相关信息，包括政府的绩效目标、评估对　

象，绩效考核方式方法、指标体系，绩效评估主体的权　

利和义务，绩效管理的法律依据等，完善公民的绩效管　

理参与机制，拓宽他们参与的渠道和形式。其次，以法　

律赋予公众并保障他们的监督权，通过现代的科技手　

段宣传教育，提高公民参与政府绩效管理的意识，让公　

民参与到绩效管理的每一个环节中，包括事前决策、行　

为过程和最终结果。征求公民关于绩效管理的意见，　

对公民参与绩效评估的结果应及时反馈。最后，对试　

点地区的成功经验加以总结和推广。　

总之，以公共价值为基础的政府绩效管理更符合　

我国政府为人民服务的宗旨，强调了公民在政府绩效　

管理中的关键角色，是我国政府绩效管理首要的价值　

选择。　

参考文献　

［１］卓越，赵蕾．公共部门绩效管理：工具理性与价值理性　的双导效应［Ｊ］．兰州大学学报：社会科学版，２００６（５）：　２７．　［２］范柏乃．政府绩效管理［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，２０１２：　２１．　［３］吴玉宗．服务型政府：缘起和前景［Ｊ］．社会科学研究，２００４　（３）：１１．　［４］李玲．试论我国政府绩效管理的特点［Ｊ］．天水行政学院　学报，２０１３（２）：３５．　［５］章秀英．论我国政府绩效管理存在的问题及对策［Ｊ］．行政　与法，２００５（９）：２６．　［６］包国宪，王学军．以公共价值为基础的政府绩效治　理——一源起、架构与研究问题［Ｊ］．公共管理学报，２０１２　（２）：９０．