浅析设立行政调解制度的构想

浅谈成立行政诉讼调解制度

和简易程序一样，调解制度也是提高司法效率的重要制度。但是，我国现行行政诉讼法明确规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从此，不适用调解被看成是行政诉讼的一大特色，区别于刑事诉讼和民事诉讼。许多教科书还把它作为一种特有的原那么，教化成千上万的莘莘学子。行政诉讼真的与调解格格不入吗？行政诉讼真的不需要调解吗？

一、调解制度的现实需要

事实胜过雄辩。由于我国行政诉讼中调解制度的缺失，使得行政案件当事人达到协商一致的意见后，以撤诉的方式了案，从而使裁决了案率在降低，撤诉了案率在急剧提高，且居高不下：1994年撤诉率为%，其中原告主动撤诉率占%；1995年撤诉率为%，其中原告主动撤诉率占%；1996年撤诉率为%，其中原告主动撤诉率占%；1997年撤诉率为%，其中原告主动撤诉率占%；1998年撤诉率为%，其中原告主动撤诉率占%；1999年撤诉率为%，其中原告主动撤诉率占%；2000年撤诉率为%，其中原告主动撤诉率占%.这些大量的撤诉案件，归结起来，无外乎以下几种情形：一是原告起诉后到法院裁决之前，熟悉到行政机关的行政行为没有违法情形，因此主动撤诉；二是被告在诉讼进程中，熟悉到行政行为违法，改变原行政行为，原告谅解因此撤诉；三是尽管行政机关的行政行为违法，但由于原告的主观缘故或通过法官“做工作”，原告撤回诉讼。①

以上三类情形中，不管哪一种，都有“调解”转“撤诉”的成份，尤其是后两种，本应调解了案而不能不转为撤诉的比例更大。可见，尽管行政诉讼的制度设置上没有调解，而司法实践中调解却大量存在。最令人忧虑的是，这些没有法院主持的调解，是不是存在非法交易，损害国家利益或公共利益；是不是存在行政机关以势压人，欺压弱者，使行政相对人违抗志愿；是不是存在行政机关反悔得不到执行的情形。

为了排除这些可能显现的短处，就必需让调解制度堂而皇之地走入行政诉讼的殿堂。

二、 调解制度的可行性

·291·理论与实践经济与社会发展研究司法行政视野下完善行政调解制度构建的思考江苏省司法厅　卞媛媛摘要：行政调解作为行政主体主持的解决争议的一种非诉讼纠纷解决方式，分担了诉讼压力，适应了解决机制多元化的需求。司法行政机关重组重塑后，如何指导行政调解，构建由司法行政机构牵头的规范的行政调解机制，处理好行政调解、人民调解、司法调解之间的关系,把权利救济、纠纷解决、监督行政有机地结合起来,是目前我们行政调解亟待解决的实践问题。关键词：行政调解；司法行政；非诉讼纠纷解决方式行政调解是一种非诉讼纠纷解决方式，是指行政机关在争议双方当事人自愿的基础上，在其行使行政管理的职权范围内，主持双方进行协商，达成协议从而解决纠纷的活动。政府法制部门与司法行政部门重组后，指导行政调解的职能划归司法行政部门。司法行政机构如何明晰行政调解的法律界定、实践操作，建立设置科学、运作有效、合理高效的解决机制，是目前我们行政调解亟待探讨解决的实践问题。一、完善行政调解立法，统一行政调解的内涵与外延目前，我国关于行政调解的法律文件种类形式繁多，涉及行政调解的法律有14部、行政法规有24部、部门规章有119部、地方性法规有1900多部、地方性规章有1300多部，另有大量一般规范性文件。如此数量众多、层级不一、效力不一的规范性文件对行政调解内涵与外延进行了规定，但国家立法层面尚无统一界定，这既不利于法治层面的统一，也不利于实践层面的操作。当前，对于行政调解这一概念的内涵，学术界的观点是相对统一的，即行政调解是在行政机关的主持下，解决当事人双方所产生的纠纷的一种非诉讼活动。该内涵反映了行政调解的三个特征：国家行政机关的主持，以解决纠纷为目的，非诉讼性。但对于行政调解的外延，学术界的观点不一，有的认为由国家行政机关主持调解的纠纷都是行政调解，有的则认为由国家行政机关主持调解的特定范围内的民事争议和行政纠纷才是行政调解。建议从行政调解国家立法的顶层设计层面着手，明晰行政调解的法律界定、内涵与外延，制度奠基，确保行政调解高效、公平、公正开展，解决当前理论和实践两个维度都亟待解决的瓶颈问题。二、建立健全基层行政调解组织，组建专业行政调解员队伍当前，随着行政调解制度的完善发展，建立独立于行政机关之外的行政调解机构是一大趋势。目前，各地组建的基层行政调解组织主要是社会矛盾纠纷调处中心（大调解中心），但是其职能的发挥专业化和相对独立性不足。特别是县（市、区）层面，在调处复杂专业的行政调解事项上，专业性不足。建议进一步健全专业化的行政调解组织队伍建设：一是建立健全基层行政调解组织。县级以上成立行政调解中心，专业受理相关行政纠纷。乡镇（街道）层面可与乡级社会矛盾纠纷调处中心融合，依托司法所开展基层行政调解工作。行政调解中心不少于是三人，具备行政调解的相关专业知识。在地方立法中明确行政调解机构的职权职责清单。二是完善行政调解组织建章立制。对行政调解工作制度、文书格式、工作流程、信息报送等方面内容进行规范和统一，建立行政调解工作目标责任制，纳入法治政府建设考核范围，进一步提高行政调解工作质效。同步建立值班接待和首问负责、纠纷移送和归口管理、逐级调解制度，明确调解规则、工作流程等。三是组建专业的行政调解队伍。通过地方立法，明确所有行政调解员由县级以上人民政府任命。行政调解员相对独立于所在行政机关，日常履行行政调解工作。当有跨部门的纠纷发生，服从行政调解中心指挥调度，形成多方合力，共同联合多部门协调化解相关纠纷争议。司法行政常态化开展行政调解工作培训及研讨，交流做法经验，广泛听取意见和建议，探索行政调解实战化专业调处的。三、建立行政调解与人民调解、司法调解衔接联动机制司法行政部门积极与法院、检察院等部门加强沟通协调，有效整合调解资源，充分发挥行政调解专业性、综合性、迅捷性和低成本的优势，进一步建立健全行政调解与人民调解、司法调解“三调联动”衔接机制。一是完善行政调解、行政复议、人民调解与司法调解等矛盾纠纷化解途径的有效衔接机制。二是将行政调解纳入同级社会矛盾纠纷调解中心（“大调解”）工作平台，形成行政调解、人民调解、司法调解“三大合力”。三是积极推行仲裁调解及专业调解，不断提升劳动人事争议仲裁、农村土地承包经营权仲裁、林权仲裁等领域专业调解工作的能力和水平。四是重视行政复议调解，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，。五是强化改革创新。立足行政调解服务性特征及调解主体的裁量范围，创新行政调解工作争取空间。借助社区网格化平台，将行政调解工作与社区网格化管理平台有机结合，建立社区网格化行政调解工作制度，推动行政调解向纵深拓展，进一步促进社会和谐、维护基层社会稳定。参考文献[1]范愉.行政调解问题刍议[J].广东社会科学,2008(6):175-185.[2]张树义.行政法学(第二版)[M].北京大学出版社,2012:143.[3]莫于川.我国行政调解程序法律制度发展路径选择[J].南都学坛:南阳师范学院人文社会科学学报(2期):70-77.[4]何兵.和谐社会与纠纷解决[M].北京大学出版社,2014:79.[5]张海燕.大调解视野下的我国行政调解制度再思考[J].中国行政管理,2012(1):55-58.[6]苏海雨.论行政裁量权的交往控制[J].政治与法律,2017(2):83-91.[7]黄学贤.行政调解几个主要问题的学术梳理与思考——基于我国理论研究与实践发展的考察[J].法治研究,2014 (2):82-97.[8]章志远,刘利鹏, ZHANGZhi-yuan, et al.我国行政调解制度的运作现状与发展课题[J].求是学刊,2013,40(5):80-86.[9]马怀德.行政法制度建构与判例研究[M].中国政法大学出版社,2000:202.[10]蔡仕鹏.法社会学视野下的行政纠纷解决机制[J].中国法学,2006(3):59-68.

建立我国行政诉讼调解制度的构想

根据我国现状和行政诉讼本身的特殊性，阐述了行政诉讼调解的性质定位、基本原则和与之相配套的程序设置，主要从实际操作的现实基础角度出发，以期用一个全新的视角，尝试探索适合行政诉讼调解的最佳结构模式。

行政诉讼调解制度原则在中国目前的法治背景下，行政诉讼调解制度虽已为我国理论领域所圈引，在专家学者书面博览、穷思顿悟的归纳、总结的同时，我们认识到：许多学者最终仍未对其中的一些问题进行系统的、有条理的和有深度的论述。一是实践性的缺乏，没有指出能够具体应用于实践或增强实务操作的、有着广谱指导性的“技术规范”；二是空泛的理论论述体现的是“诸侯思维”，理论纷争多，观点分歧多，协调统一少。同时司法实践中出现的以案外协调为名义的变相调解，也迫切需要理论的指导和法律的规制。

一、行政诉讼调解的性质定位

首先，它发生在行政诉讼过程中，是诉讼调解，是在行政相对人对行政机关具体行政行为不服时，由行政相对人作为原告向人民法院申请维权的救济性活动。其次，该调解属人民法院调解，是在人民法院审判人员的主持下，以原告、被告身份地位平等为前提，组织、协调、斡旋，最终达成利益平衡，形成调解协议，终结诉讼的一种方式。再次，它是人民法院审理行政诉讼案件的一种方式，而且与判决具有相同的法律效果，调解协议具有强制执行力。

二、行政诉讼调解的基本原则

行政诉讼调解的基本原则，是指反映行政诉讼调解的指导思想，贯穿于行政诉讼调解活动之中，用以规范和指导行政诉讼调解法律关系主体诉讼行为的基本准则。行政诉讼调解作为行政诉讼的一部分，其原则必然包含于行政诉讼原则之中，行政诉讼所遵循的人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则等都为行政诉讼调解所遵循。但在实施过程中，又有其具体的细分原则:

(一)自愿原则

自愿原则是行政诉讼调解的首要的基本的原则。既然是调解，人民法院就应充分尊重当事人的意愿，调解的关键是当事人在自愿的基础上形成合意，只有自愿才能达成合意，促成真正的和解。行政诉讼中的原告在诉前是被管理者，是行政行为的承受人，其没有自愿而言。而行政机关作为行政行为的实施者，其权力具有法定性，且可以反复使用。行政行为的执行性带有强制色彩且权利的影响又有持续性，这些决定了原告在诉前显然处于极度弱势。但行政诉讼改变了这一状态，给双方以一种平等身份的机会，这种身份的改变才是自愿的前提。

行政调解工作制度

一、背景和意义

随着我国经济的快速发展和社会的不断进步，各种矛盾和纠纷也日益突出，更深入地影响着社会稳定和谐的发展。为了合理、及时解决纠纷，减少社会矛盾，维护社会稳定，加强社会管理，提高服务质量，我国成立了行政调解机构，这在我国社会管理领域起到了重要作用。因此，建立一套完整的行政调解工作制度，对于我国的行政管理工作起到指导性的作用。

二、行政调解工作制度的内涵

1. 定义：行政调解制度是指利用行政管理手段，通过调解、调和等方式解决纠纷、矛盾和争议，维护社会稳定和谐的机制和工作方式。

2. 原则：行政调解制度以合法、公正、公平、便利、快捷为原则。

3. 主体：行政调解主体包含行政机关、行政调解委员会和社会组织等机构。

4. 应用领域：行政调解制度适用于各级行政机关所管辖范围内的行政纠纷、矛盾和争议，包括行政处罚、行政补偿、行政许可、行政强制等方面。

5. 功能：行政调解制度的功能是解决当事人因行政行为发生的纠纷、矛盾和争议，促进双方和解，减少不必要的诉讼费用，增强行政机关的公信力。

6. 程序：行政调解制度的程序包括投诉、受理、调查、调解、签署协议、执行等环节。调解协议的实施有监督、强制执行的程序。

7. 监督：行政调解制度需要进行监督，监督的目的是保证调解公正、合法进行，减少不当行为的发生，提高行政机关的信誉。

三、行政调解工作制度的实施

1. 加强行政调解机构建设，健全调解队伍，提高调解人员的管理水平和业务素质。

2. 建立完善的信息系统，便于记录调解过程、协议内容及时反馈实施情况。

3. 根据实际情况，制定不同领域的调解规则，并为行政调解委员会统一执行。

4. 对初步调解不成功的行政等纠纷、矛盾和争议，可以转入诉讼程序。

5. 强化调解协议的实施监督，对协议履行不力的，可采取强制措施，保障当事人的合法权益。 四、存在问题和建议

1. 行政调解工作中存在一些调解人员水平不高，甚至存在收取小费等不当行为的问题。