八、自然保护区总体规划编制

⼋、⾃然保护区总体规划编制

⾃然保护区总体规划编制讲座材料

国家林业局调查规划设计院唐⼩平

⾃然保护区总体规划是⾃然保护区管理的⼀项重要内容，是指导⾃然保护区建设管理的纲领性技术⽂件。⽬前在新建⽴⾃然保护区，以及调整⾃然保护区范围或功能区划时，都要求编制或修订总体规划。为了较系统地介绍我国⾃然保护区总体规划编制的要求和⽅法，本次讲座分为概述、原理、主要内容、⽅法和投资概算5部分进⾏讲解。

第⼀讲⾃然保护区总体规划概述

本讲主要介绍⾃然保护区及⾃然保护区总体规划的⼀些基本知识，包括⾃然保护区基础，以及⾃然保护区总体规划由来、作⽤、类型、内容、程序、依据、规划期、审批程序和其他设计⽂件的关系等内容。

⼀、⾃然保护区基础1、⾃然保护区概念

按照1994年10⽉9⽇中华⼈民共和国国务院令第167号发布的《中华⼈民共和国⾃然保护区条例》，⾃然保护区是指对有代表性的⾃然⽣态系统、珍稀濒危野⽣动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的⾃然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地⽔体或者海域，依法划出⼀定⾯积予以特殊保护和管理的区域。有⼏个关键词，⼀是“⾃然”，⼆是“⼀定⾯积的区域”，三是“依法予以特殊保护和管理”。

⾃然保护区概念可分为⼴义和狭义两种。⼴义的⾃然保护区，⼀般按照国际⾃然保护联盟（IUCN）定义是指“明确界定的地理空间，经由法律或其他有效⽅式得到认可，旨在对⾃然、相关的⽣态系统服务和⽂化价值进⾏长期保护和有效管理[1]”的各种⾃然区域的总称，不仅包括⾃然保护区，包括国家公园、野⽣物种栖息地、⾃然景观保护地、⾃然遗迹地、⾃然资源保护区等各种保护地区。狭义的⾃然保护区，是指以保护特殊⽣态系统进⾏科学研究为主要⽬的⽽划定的⾃然保护区，即严格意义的⾃然保护区。

本讲义所涉及的⾃然保护区是指实⾏最严格保护的⾃然区域，类似于IUCN界定的严格意义的⾃然保护区保护，包括⽣态系统、珍稀濒危物种栖息地和⾃然遗迹地，在我国已被纳⼊了各级政府的禁⽌开发区。2、⾃然保护区的发展

1864年，美国林肯总统签署法令将约塞⽶提⾕地作为⾃然公园委托加利福尼亚州加以保护，“作为公共游乐和消遣之⽤ ,永远不得转让”，这成为全球第⼀个以⾃然保护为宗旨的保护地。1872年，经美国政府批准建⽴了世界第⼀个国家公园——黄⽯公园，是世界上最早由国家建⽴的保护地。到⽬前为⽌，全球已建⽴了20多万个⾃然保护地，覆盖了陆域⾯积的15%、海洋的3%。

我国⾃然保护区建⽴开始于1956年6⽉，全国⼈民代表⼤会通过建⽴⾃然保护区的第92号提案，同年10⽉林业部草拟了《天然森林禁伐区（⾃然保护区）划定草案》，并建⽴了⼴东⿍湖⼭、吉林长⽩⼭等第⼀批⾃然保护区。截⾄2014年年底,我国共建⽴各类⾃然保护区2729个, ⾃然保护区总⾯积147万平⽅公⾥,约占陆地国⼟⾯积的14.84%。3、⾃然保护区作⽤

⾃然保护区是⽣物多样性就地保护的最有效⽅式，是受到法律法规严格保护的⽣态空间。具体来说，⾃然保护区主要有以下⼏个作⽤：——保存各类⽣态系统的天然“本底”，为⼈们开发利⽤活动提供评价标准。

——拯救濒危⽣物物种的庇护所，是⽣物物种的贮备地或就地贮备库。

——研究⾃然⽣态系统的天然实验室，便于进⾏连续、系统的长期观测以及珍稀物种的繁殖、驯化研究等，是研究各类⽣态系统⾃然过程的基本规律、研究物种⽣态特性的重要基地。——环境教育的⾃然博物馆，是观察和体验⾃然、开展教育实验和⽣态旅游活动的重要场所。

——提供⽣态服务的⽣态空间，能在涵养⽔源、保持⽔⼟、改善环境和保持⽣态平衡等⽅⾯发挥重要作⽤。

4、⾃然保护区分类

GB/T 14529-93《⾃然保护区类型与级别划分原则》，主要依据保护对象的不同将我国的⾃然保护区分为三⼤类9种类型：

——⽣态系统类：保护以具有⼀定代表性、典型性和完整性的⽣物群落和⾮⽣物环境共同组成的各类典型地带的⽣态系统，可以分为森林、草原与草甸、荒漠、内陆⽔域与湿地、海洋5个类型。——野⽣⽣物类：保护野⽣⽣物物种，尤其是珍稀濒危物种种群及其⾃然⽣境，可分为野⽣植物、野⽣动物2个类型。

——⾃然遗迹类：主要保护有科研、教育旅游价值，具有特殊意义的地质遗迹和古⽣物遗迹2个类型，地质遗迹⼀般指特殊地质构造、地质剖⾯、奇特地质景观、珍稀矿物、奇泉、瀑布、地质灾害遗迹等，古⽣物遗迹⼀般指古⼈类、古⽣物化⽯产地和活动遗迹。5、⾃然保护区分级

我国⾃然保护区分为国家级⾃然保护区和地⽅级⾃然保护区，地⽅级按照管辖的政府层级不同分为省级、地市级和县级。

按照《⾃然保护区条例》第⼗⼀条规定，“其中在国内外有典型意义、在科学上有重⼤国际影响或者有特殊科学研究价值的⾃然保护区，列为国家级⾃然保护区”。

国家级⾃然保护区由国务院批准设⽴，地⽅级⾃然保护区由同级⼈民政府批准设⽴。

⼆、⾃然保护区规划沿⾰

（⼀）总体规划

总体规划是在⼀定区域内，对⼟地的开发、利⽤、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。可见，总体规划必须具有区域、空间、时间三要素。

我国总体规划编制和实施起于建国初期的⼟地利⽤规划，⼟地改⾰完成后，国家亟需全⾯的⼟地数据以对⼟地进⾏管理,但这仅是⼟地利⽤规划的雏形[2]。随后，总体规划⼴泛应⽤于我国的城市规划、国⼟规划、空间规划、区域规划，诸如⾃然区、经济区、⾏政区和社会区等⽅⾯。

（⼆）⾃然保护区规划1、⾃然保护区综合调查设计

我国最初的⾃然保护区主要是通过森林经理调查取得第⼀⼿资料，然后进⾏范围、功能区划和规划设计，确定⾃然保护区建设⽅针，以及⼟地利⽤、资源保护、科学实验、森林经营、配套设施等规划内容，这⼀时期的⾃然保护区主要通过⾃然保护区综合调查设计或森林经营利⽤设计[3]设⽴的。2、⾃然保护区总体设计

1986年，国务院批转了林业部审定的国家级森林和野⽣动物类型⾃然保护区的请⽰[4]，将长⽩⼭等20个⾃然保护区列为国家级⾃然保护区，要求编制规划分期分批建设，国家对⾃然保护区基本建设进⾏投资。此阶段是按照基本建设程序依据国民经济五年计划编制⾃然保护区总体设计，所谓总体设计就是完成⼤型⼯程体系的总体⽅案和总体技术途径的设计过程，是指按⼯程项⽬计划任务书的内容进⾏概略计算，附以必要的⽂字说明和图纸设计，⼜称初步设计。到90年代初，吉林长⽩⼭、云南西双版纳等第⼀批设⽴的20余个国家级⾃然保护区基本编制完成了总体设计。3、⾃然保护区总体规划

1993年，为了拯救因⽵⼦⼤⾯积开花枯死⽽⾯临困境的国宝⼤熊猫，国家启动了保护⼤熊猫及其栖息地⼯程，⼤熊猫分布区的13个⾃然保护区纳⼊了国家基本建设范畴[5]，四川卧龙、陕西佛坪、⽢肃⽩⽔江等⾃然保护区按照国家基本建设程序编制了总体规划，分期开展⼯程项⽬建设。随后，部分国家级⾃然保护区开始编制总体规划，并依据总体规划开展管护基础设施和能⼒建设。1998年，国家林业局出台了“关于加强⾃然保护区建设管理有关问题的通知”的77号⽂，要求“各级林业⾏政主管部门要组织、督促和指导⾃然保护区管理机构抓紧编制总体规划”[6]，由此将总体规划作为我国⼀项规范⾃然保护区保护管理的主要措施。2000年，国家林业局对⾃然保护区建设程序进⾏规范，明确了国家级⾃然保护区总体规划编制、评审、申报和审批要求[7]。2001年6⽉国家启动了全国野⽣动植物保护及⾃然保护区建设⼯程，根据国家有关建设项⽬管理的精神，将⾃然保护区总体规划作为⼯程实施的必须环节，实⾏规范管理，出台了总体规划编制⼤纲和技术要求，组建专家委员会进⾏评审，将审批通过的总体规划作为⾃然保护区建设项⽬的主要依据。

三、⾃然保护区总体规划作⽤

⾃然保护区总体规划（master plan）是明确⾃然保护区的范围、性质、类型、发展⽅向和发展⽬标，对保护、科研、宣教、资源利⽤及基础设施建设等在时间上、空间上的综合部署，是指导⾃然保护区发展的长远和宏观规划。

⾃然保护区总体规划主要有以下⼏个作⽤：——作为空间规划，是规范区域保护与开发⾏为的重要平台。⾃然保护区总体规划从保护区与区域发展的长远出发，明确保护区范围和边界，对保护区建设、管理与发展的有关内容进⾏展望、谋划、安排和部署，并与区域国民经济和社会发展规划相衔接，是实现保护与开发协调、经济与⽣态互动、⼈与⾃然和谐的空间安排。——作为建设规划，是主管部门决策的主要依据。国家发改委已经明确要求先编制规划然后再审批项⽬，有关决策部门减少单个项⽬的审批，把更多精⼒放在规划的研究编制、衔接审查和实施过程监督评估上，依法⾏政与依规划⾏事相结合成为趋势。——作为管理计划，是提⾼⾃然保护区管理⽔平的指南。总体规划的主要内容之⼀是对保护区中长期管理⽬标、管理措施和主要⾏动进⾏时间上和空间上的安排，并对资源管理、科研监测、宣传教育、资源利⽤、社区协调发展等进⾏控制和引导，可以起到指导管理、落实管理措施、实现管理⽬标的作⽤，是⾃然保护区确定和考核管理⽬标、计划、任务的主要依据。

四、⾃然保护区总体规划的任务

通过编制⾃然保护区总体规划，具体应明确和完成以下7项主要任务：1、⾃然保护区范围

明确⾼保护价值区域，界定⾃然保护区范围和边界，理清保护区内⼟地和资源权属。2、⾃然保护区类型

明确⾃然保护区的主要保护对象，并且根据保护对象确定⾃然保护区类型。3、保护管理⽬标

明确⾃然保护区的长远⽬标、阶段性管理⽬标，以及基础设施建设、社区发展等⽬标和指标。4、⼟地空间规划

明确⾃然保护区重点保护区域，依据主要保护对象分布和景观格局，进⾏功能区划和建设布局。5、管理规划

明确⾃然保护区管理体系，包级层次、内设机构、管护区划和管护队伍，以及对资源保护、宣传、公众教育、科研、监测和社区管理等规划。6、建设规划

明确各项保护管理基础设施、装备等规划，确定建设重点。7、投资估算

测算建设项⽬资⾦、财政专项费⽤需求。

五、⾃然保护区总体规划的类型

⾃然保护区总体规划根据主要⽤途和编制时段的不同可以分为5种类型：1、新建总规

新设⽴⾃然保护区第⼀次编制的总体规划，新建总规编制的重点:①⽣态特征与保护价值评价；②⾃然保护区范围、规模和边界；③主要保护对象和重点保护区域；④功能分区；⑤管护体系；⑥基层管护基础设施。2、升级总规

⾃然保护区管理层级提升时编制的总体规划，升级总规编制的重点：①⽣态特征变化及其保护价值评价；②保护范围及功能分区的适应性；③主要保护对象和重点保护区域调整；④管护体系调整；⑤管理能⼒规划；⑥基础设施规划。3、建设总规

⾃然保护区管理层级提升定级之后编制的总体规划，建设总规编制的重点：①保护区⾯临的问题、压⼒与风险分析；②管护体系建设；③资源保护、宣教、科研监测、社区管理规划；④资源利⽤与社区发展规划；⑤基础设施建设规划；⑥投资估算。4、修编总规

⾃然保护区边界范围、功能区划进⾏重⼤调整后对原⾃然保护区总体规划的修订，修编总规编制的重点：①调整必要性；②调整⽅案⽐选；③保护范围及功能分区调整；④主要保护对象、重点保护区域及布局调整；⑤管护体系调整；⑥管理能⼒规划；⑦资源利⽤规划；⑧基础设施规划。

5、续编总规

⾃然保护区前期总规到期后延续编制的总体规划，续编总规编制的重点：①前期建设总结；②新问题及解决⽅案；③管理⽬标、主要保护对象及保护布局调整；④管护体系调整；⑤管护体系调整；⑥管理能⼒规划；⑦资源利⽤及社区发展规划；⑧基