当前土地执法监察工作面临的问题及对策

当前土地执法监察工作面临的问题及对策土地执法监察是国土资源管理工作的法定职责和重要组成部分，是防止国家土地资产流失、维护土地管理和土地市场秩序、促进土地资源可持续利用的重要手段。

改革开放以来，随着我国经济的不断快速发展，土地的供需矛盾日益突出。

在贯彻落实‚十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地‛这一基本国策，实现土地资源的优化配臵、合理开发和可持续利用，促进经济社会和生态可持续发展的宏观目标过程中，加强土地执法监察工作具有十分重要的现实意义。

一、当前土地执法监察工作存在的主要问题近年来，土地执法监察工作经过‚土地市场治理整顿‛、‚土地违法违规案件专项行动‛、‚土地执法百日行动‛和卫片执法检查等几次较大规模执法行动，土地市场秩序有所好转，土地违法行为在一定范围内和一定程度上得到了遏制，但是‚土地执法难‛这一问题还没有从根本上得到解决，土地违法案件仍然屡禁不止，并且出现了一些新的动向、新的特点。

主要表现在：（一）‚地方保护‛仍是土地执法监察不力的最大症结。

在当前以GDP为主要指标的考核体系下，各级地方党政机构，特别是乡镇党委、政府发展当地经济的激情日益高涨，都在大张旗鼓的搞招商引资，想方设法推动当地经济的快速发展。

一些地方政府为追求政绩，只要‚土地服务‛，不要土地保护，更不要土地执法。

有的‚以租代征‛，有的‚纵容默许‛，有的‚瞒天过海‛等等不一而足，对比分析近年来立案查处的土地违法违规用地案件，不难发现，除农民建房外，近乎100%的大宗项目违法用地背后，都或多或少地隐藏着地方政府的身影。

（二）体制不畅仍是土地执法监察不力的重要因素。

我国的土地管理体制几经变化，逐步从城乡二元化管理到城乡一体化管理，从以地方政府为主的‚块块‛管理到目前所谓的‚省以下垂直管理‛。

但从几年来的实践来看，这次管理体制改革并没有达到预期目的，国土资源部门仍近乎完全听命于地方政府，什么样的违法用地能查、查到什么程度，什么样的违法用地不能查，很大程度上土地管理部门说了不算。

所以，在这种体制下，国土资源部门要想严格依法管理土地，严肃查处土地违法行为，其结果可想而知。

（三）机制不顺造成‚执法难、难执法、法难执‛。

现在，土地执法监察制度、规定不可谓不全不细。

对违法者的查处措施有经济的、行政的、刑事的；对违法案件的处罚有没收的、拆除的、移送的，还有同公安、纪检、检察、法院等联合办案的，照理说，土地违法案件的查处应该是顺畅的。

但情形到底怎样，毋庸讳言，许多规定措施大都停留在会议文件上，联合执法的意愿，只是土地管理部门的‚一厢情愿‛。

目前，基层土地管理基本上仍是‚一家管、大家用‛的局面，土地‚执法难、难执法、法难执‛的困扰依然如故。

（四）集体土地非法入市暗流涌动。

按现行土地管理法律法规，集体土地不得直接进入土地市场流转进行非农建设，必须经依法征收为国有土地后才可流转。

但一些地方政府和用地单位，为规避上述规定，往往与村集体经济组织私签协议，随意将农村承包土地通过出租、臵换、返租倒包等形式以租代征，进行非农建设，造成集体土地非法入市。

（五）土地执法监察队伍自身存在的诸多问题1、人员结构不尽合理，队伍综合素质不高。

由于土地执法监察工作长期以来得不到足够的重视，使得执法队伍综合素质不高，特别是基层国土所表现得尤为突出，年龄结构偏老，缺乏国土资源管理和行政执法法律法规知识，土地违法案件的办案能力不强，不能很好地适应日益繁重的土地执法监察任务需要。

2、日常事务工作繁重，执法能力有待提高。

虽然各基层单位都建立了动态执法巡查网络，组织实施动态执法巡查，但由于其担负着繁重的国土资源业务工作，还要配合地方政府完成大量事务性的工作，并且受到人员编制和经费的限制，专业执法人员少、执法装备缺乏，对于土地执法巡查工作很难做到全天候、全辖区的无缝覆盖，往往一些土地违法行为等到出现了才被发现，造成了处理被动的局面，执法能力有待提高。

二、造成上述问题的主要原因（一）现行法律法规决定了土地执法监察难以履职到位。

1、土地执法查处权难以落实到位。

根据现行土地管理法律法规和《行政处罚法》的有关规定，土地违法案件必须经过立案、调查、告知、处罚、执行等法定程序，案件办理时间一般需二至三个月。

如果当事人不配合，或者故意阻挠调查工作，时间还会相应延长。

所以，土地违法行为人往往加快施工进度，造成既成事实。

等到送达行政处罚决定书时，非法占地建筑物早已建成并投入使用。

如果国土部门需要强制执行，必须依法向人民法院提出申请。

但由于方方面面的原因，人民法院对强制执行的土地违法案件往往久拖不决，甚至拒绝受理，使得违法用地状态无法消除。

久而久之，违法用地越积越多，呈蔓延态势。

2、现行土地管理法律法规缺乏可操作性。

比如，《土地管理法》对非法占用土地的处罚是限期拆除或没收非法占地新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。

但是对于拆除或没收的方法、途径与具体实施人，法律却没有明确的规定，结果往往是以罚代法，收取罚款结案了事。

这也在一定程度上使土地违法行为人产生了只要缴纳罚款就算代替办理合法用地手续的错误观念。

（二）现行管理体制决定了土地执法监察难以履职到位。

1、国土资源管理体制未能真正理顺。

尽管中央于2004年以国务院‚国发“2004”12号‛《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》的形式，推进省以下国土部门垂直管理体制改革，但是，通过近六年来的工作实践，我们发现由于受地方财政供养的制约，省以下国土部门并未能真正做到垂直管理，市、县、乡三级国土部门的工作仍然受到地方政府的影响和制约，这在很大程度上影响了土地执法监察工作的开展。

2、土地执法监察缺乏必要的独立性。

长期以来，我国行政管理体制存在‚重行政审批，轻执法监管‛弊端，以行政审批、行政许可和行政确权为主的行政管理权与以行政处罚、行政处分为主的执法监察权同属于一个行政管理部门，土地执法监察队伍须受同级国土部门领导，缺乏必要的独立性，无法独立开展监察工作。

（三）土地执法监察缺乏必要的保障。

1、土地执法监察队伍力量薄弱。

受编制数额限制，各级土地执法监察队伍人数与所承担的任务极不相称。

以基层国土所为例，编制人数仅有3-5人，既要参与农用地转用、集体土地征收（征用）、建设项目用地报批、耕地保护、土地变更、登记发证等各项业务工作，又要忙于应付日常的执法巡查工作，还要完成所在地方政府交办的工作任务，的确力不从心。

2、土地执法监察队伍缺乏必要的装备。

受经费所限，各级土地执法监察队伍长期在执法车辆、摄影摄像器材、手持GPS定位仪等执法装备上严重不足，很大程度上制约了执法的时效性和准确性。

3、土地联合执法机制形同虚设。

尽管为了适应土地执法形势的需要，一些地方政府出台了土地联合执法的文件，要求纪检监察、公安、法院、检察院、发改、规划、建设、城管、工商、税务等职能部门，电力、供水、供气等公用企业和相关金融机构共同配合，形成执法合力。

但在实际运作中，其他部门和单位往往以这样那样的理由推诿，不予配合，致使国土部门在查处违法用地中孤军奋战。

4、违法用地责任追究机制未能落实到位。

长期以来，土地管理和耕地保护‚一票否决制‛仅仅停留在地方党政机构的文件上，对于疏于土地管理和违法用地产生严重影响的有关责任人员，地方党政领导干部往往心慈手软，网开一面，该移送的不移送，该处分的不处分，甚至有的领导干部因为政绩突出而给予提拔重用。

三、加强土地执法监察的对策（一）加强国土法制宣传教育，有针对性地消除土地违法状态。

一是加强对地方党政机构和农村基层组织国土资源法律法规的宣传力度，使其深刻理解中央确立耕地保护基本国策和加强宏观调控，促进可持续发展，落实科学发展观的重大意义，增强政府领导和农村基层干部依法用地和守土有责的意识，引导他们树立依法依规用地、科学合理用地和节约集约用地的观念，使各级干部不想、不愿、不敢违法用地。

二是以全国第十次土地卫片执法检查为契机，以消除违法用地状态为标准，由政府牵头，相关部门协同配合，切实加大对目前土地违法案件的查处整改力度。

对于能补办的，在查处到位后完善用地手续，使之合法化；对不能补办的，一律组织拆除复耕，恢复土地原状；对违法用地造成严重后果的党政主要领导和相关责任人员，依据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令）严格实施问责。

建立良好的用地秩序，把违法用地现象降到最低程度。

（二）将土地监管上升为政府行为，列入各级地方政府绩效考核体系土地执法监察是一项系统工程，涉及到社会管理的许多方面，仅凭国土部门一家难以从根本上监管到位，必须在地方政府的统一领导和大力支持下才能有效开展土地执法监察工作。

1、要增强地方政府耕地保护的第一责任人意识。

《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令）第三条规定：对土地管理秩序混乱的，发生土地违法案件造成严重后果的，对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的，对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的县级以上地方政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。

对此，必须增强地方政府耕地保护的第一责任人意识，督促引导地方政府依法依规利用土地，从源头上有效防止和消除政府违法用地的现象。

2、建立土地管理和耕地保护目标考核制度。

切实加强地方政府土地管理和耕地保护目标考核，把土地管理和耕地保护作为考核、提拔干部的重要依据，与干部的任免、考核、提拔和处分挂钩。

实行‚一把手责任制‛和‚一票否决制‛，切实加大对违法责任人员的追究，从根本上消除地方政府的用地冲动，有效化解地方经济增长与保护资源、严格执法的矛盾，将土地管理和耕地保护真正落到实处。

（三）完善土地管理法律法规，提高可操作性在新的《土地管理法》没有出台之前，应以国务院令、省政府令或国土资源部通知、办法等法规政策的形式，对土地执法监察的制止权、强制权和其它相关问题予以明确，作为现行《土地管理法》及相关法律法规的补充，便于各级国土部门实际操作。

1、赋予土地执法监察必要的制止权和强制权。

如：土地执法监察部门对拒不停止土地违法行为或拒不接受处罚的违法当事人，可以拆除非法占地建（构）筑物，没收在非法占地现场的施工设备和材料等权力。

2、缩短土地违法案件的查处时限，简化执法程序。

针对非法占地建（构）筑物形成快，而土地违法案件立案查处周期长、程序复杂的现实状况，为尽早将违法用地消除在初发阶段，以减少土地违法行为人的经济损失，降低土地执法难度，应删去一些不必要的程序。

（四）完善国土资源管理体制改革1、真正理顺国土资源管理体制。

切实扭转目前省以下国土部门‚垂而不直‛的局面，将省以下国土部门纳入省级财政供养和人事管理体系，与市、县政府脱钩，实现真正意义上的垂直管理体制。