防范和化解我国地方政府债务风险的对策建议

虽然我国的政府债务和财政赤字率均远低于国际公认的风险临界点，但我国地方政府债务绝对数较大，对于地方政府债务不断累积可能引发的风险仍不能忽视。近年来，政府债务风险问题已引起中央高度重视，中央经济工作会议、中央政治局会议、政府工作报告均对防范政府债务风险作出重要部署。本文通过分析中国地方政府债务形成的原因及值得关注的问题，提出防范和化解我国地方政府债务管理的建议。地方政府债务；债务风险；建议

我国地方政府债务情况

（一）我国地方政府债务规模及变化情况

近年来，我国地方政府债务余额总量大，地方债务规模迅

速扩张，债务余额在2013年以前快速增长，2014年回落后维

持窄幅震荡。根据国家审计署和财政部数据显示，2008年以前，

地方债规模仅5.48万亿元，至2010年底，猛增到10.72万亿

元，两年来增长95.6%。2010年底至2013年6月末，我国地

方政府性债务从10.72万亿增长到17.89万亿，三年半的时间

增长66.9%，2013年是近几年来地方债余额最高的年份，地方

政府债务总额占同年全国GDP的33.2%。在2014年10月，国

务院首次发文全面规范地方政府债务管理，出台《国务院关于

加强地方政府性债务管理的意见》以及启动地方债置换工作，

2014年至2016年，中国的地方政府性债务分别为15.40万亿、

16.00万亿元、15.32万亿元，总体保持窄幅震荡（见图1）。图1 2008-2016年我国地方政府性债务余额变化趋势

2017年，根据预算约束，全国地方政府债务余额限额为

18.83万亿元，比2016年末地方政府债务余额（15.32万亿元）

新增3.51万亿元，增长22.9%。其中，新增一般债务限额0.83

万亿元、专项债务限额0.8万亿元。同时，2017年我国的财政

赤字预计为2.38万亿元人民币，较2016年增加0.2万亿元，

赤字总额占全国GDP的比重维持在3.0%以下。其中，中央财

政赤字1.55万亿元，地方财政赤字0.83万亿元。

（二）地方政府债务负担重，收支缺口不断扩大

从债务率看，2016年全国财政收入15.96万亿元，而地方

政府债务余额是15.32万亿，地方政府的综合财力不可能超过

全国财政总收入，因此，地方政府的债务率必然超过100%。

由表1，按照债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例，防范和化解我国地方政府债务风险的对策建议

目前全国地方政府债务率的平均水平为161%，如果计算债务

与本级财政收入(不包括中央转移支付收入)的比例，平均水

平高达250%。因此，绝大多数省份债务率超过了全国人大常

委会划定的100%债务率红线，其中贵州省、青海省的地方政

府债务率远超其他省份，分别达到558.6%和561.7%；地方政

府债务率大于200%小于500%的省（直辖市、自治区）有13个，

债务率大于100%小于200%的省（直辖市、自治区）有11个。

从负债率看，截至2016年末，我国中央和地方政府债

务余额为27.3万亿元，据财政部测算，我国政府总负债率为

36.7%，较2015年回落2个百分点，同时2016年底，我国地

方政府债务余额15.32万元，占全国GDP的比例达22.6%，远

超美国地方政府13%至16%的负债率上限，也接近加拿大的

25%的上限。

表1 2016年中国地方政府债务排行榜

单位：亿元、%

数据来源：财汇金融大数据终端说明：1.地区包含省、直辖市和计划单列市

2.负债率（%）：地方政府债务余额/当年GDP

期末 值*100%

3.债务率（%）：地方政府债务余额/财政收入*100%

分税制改革以来，从我国地方财政收入和支出看，地方财

政收入已从1994年的0.23万亿元增长到2015年的8.30万亿

元；地方财政支出也从1994年的0.40万亿元增长到2015年的

15.03万亿元，地方财政支出与地方财政收入的比值长期保持

在1.5倍以上，随着资金总量的增长，收支缺口不断扩大。从

地方财政赤字规模看，2015年的地方财政赤字规模较1994年

增长6.56万亿元，增长38.6倍。从地方财政收入、支出的增速看，

在1998年、2001年、2008年三次出现较大幅度背离，且均是

支出大于收入，这分别与1998年亚洲金融危机、2001年美国

911事件后全球金融动荡、2008年美国次贷危机相关联，说明

财政收支与经济金融环境的密切相关，经济金融环境的恶化也

会扩大国内财政收支缺口（见表2）。

表2 1994-2015年我国地方财政收支表

单位：亿元、%

5

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2016）相关数据及计算得出

说明：地方财政收支均为本级收支

我国地方政府债务值得关注的问题

（一）现行财税体制导致地方政府

在财权与事权上不匹配，资金缺口只能

通过举债弥补

在1994年实行分税制改革后，中央

政府与地方政府之间的财力分配并不均

衡，形成了财权向上集中、事权下放地

方的局面。随着我国经济不断发展，地

方政府职能不断扩张，需要更多的资金

进行基础设施和保障体系等方面的建设，

但财权反而有所收缩，财政资金缺口越

来越大。在这种情况下，各级地方政府

的财力不得不依靠上级进行补助，但是，

由于中央财政对地方的补助有限，且限

制条件多，资金拨付效率低，而地方财

政承担的支出任务却是刚性的。例如，

农村义务教育经费、“三农”财政补贴、

低保、医疗卫生补助等各种费用必须支

出，地方公共服务、公共安全、交通运

输等各项建设的经费也必须有保障，有

限的财政收入和巨大的费用支出需求相

比矛盾日益突出，为维持地方经济保障

建设，地方政府不得不靠借贷、建立投

融资平台等举债方式度日。其中各地融

资平台的举债越来越多样化、隐蔽化，

很多资金的来源和数量无从获悉，负债

规模也难以统计，这部分隐性债务加剧

了地方政府的债务风险。

（二）考核机制单一助长了地方政

府的投资冲动

地方经济增长是我国各级政府主抓

的一个重要目标也是各级政府考核官员

的重要政绩指标。我国地方政府绩效评

估面窄，指标单一，通常以实现的GDP

作为最重要的衡量标准，使得地方政府官员热衷于追求GDP和政绩工程，为实

现GDP预增目标，具有强烈的投资动机。

同时地方政府主政官员为在其任期内实

现“政绩”，盲目或者重复投资各种项目，

大举借债，忽略了对项目本身的经济效

益、投融资成本分析。部分地方政府官

员在任期内过度举债，以争取更多的政

绩，在前任官员升职以后，接任官员来

还债，又会继续借新还旧，如此恶性循环，

造成地方债务越滚越多。这既扭曲了市

场对资源的配置，又大大浪费了财政资

源，增加了地方性债务风险。

（三）东西部经济发展不均衡，西

部经济薄弱地区偿债压力加大

我国经济发展呈现出区域不平衡，

东部地区发展迅速而中西部地区发展缓

慢。在各地区争先恐后为促进经济发展

加大投资时，经济基础较为薄弱的中西

部地区债务规模同样地在不断增加，部

分地区增幅还比东部地区更大，出现了

东西部赛跑建设，地方融资规模不断膨

胀扩大，造成巨大的地方性债务负担。

从各省情况看，基层政府偿债能力弱，

债务负担重、风险大的情况凸显。例如，

2014年年初，据陕西省人大常委会预算

工作委员会有关政府性债务管理情况专

项调研数据显示，陕西省部分市县财政

状况是所谓的“吃饭财政”，地方财力

只能满足政府基本运行所需，大型公益

性项目偿债资金主要依靠土地出让收入，

随着国家对土地价格和房地产市场调控

的深入，用土地担保或者抵押形成的政

府性债务，将面临一定偿债风险。同时

交通建设行业偿债负担也较重，陕西省

高速集团、交通集团收支严重失衡。防范和化解我国地方政府债务风险

的对策建议

（一）推动我国财税体制改革，促

进地方政府的财权、事权平衡

欧洲希腊、葡萄牙、意大利等国相

继爆发的债务危机，问题症结之一便是

各国过度宽松的赤字财政政策。由此可

见,一国的财税稳定与安全对其经济发

展至关重要。因此,我国应当加快财税

体制改革,合理平衡中央和地方政府的

财权、事权分配，彻底改变地方政府使

用贷款、举债等资金大搞建设的旧融资

模式,加大对基层政府及困难地区的财

政转移支付力度,增强地方政府尤其是

基层政府的公共基础建设等方面财政能

力,充实地方政府建设资金来源。只有

严格控制财政赤字,改革税制,合理控制

财政支出,才能有效地防范、化解债务

危机的发生。

（二）规范地方政府举债行为，强

化地方政府债务约束机制

根据wind数据显示，截至2016年

12月28日，2016年全国地方债发行规

模达6.04万亿，是2015年（3.08万亿）

的1.59倍。从地方债占债券市场的比重

来看，2016年地方债发行占全国发债总

规模的16.6%，是超越国债且仅次于同

业存单、金融债之后的第三大债券品种。

预计2017年地方发行新增一般债券将不

低于0.8万亿，这一新增债券规模已高

出2016年0.02万亿元。若再加上新增

专项债及置换债规模，2017年发行的地

方债规模或将达到7万亿元。因此，地

方政府应该严格控制地方债规模，出台

相关政策明确地方债使用范围，同时在

债务的偿还期限上应该合理分布。另外，

在考核地方政府政绩时，不再以GDP为

唯一标准，加大对地方资金使用效益、

环境卫生、食品安全、民众幸福指数等

指标的考核，防范地方政府的盲目、不

合理投资。

（三）加强财政政策与货币政策协

调配合，有效应对债务风险

近几年，我国经济依然高速发展，

但在应对经济危机的过程中，财政政策

与货币政策的协调配合上也还需要加强。

2008年全球金融危机之后，我国采取了

降低利率、下调准备金率等积极的货币

政策与大规模新建基础设施、推动信贷

增长、刺激消费等多种积极的财政手段

来刺激经济。但在这一过程中，也使得资金集中流入部分行业，推高了如房地

产业资产泡沫的产生，对经济的健康发

展产生了不利的影响。因此，我国应进

一步完善货币与财政政策的制度建设，

财政政策和货币政策的组合实施要根据

经济发展所处的不同阶段以及实际经济

状况做积极、有效的调整。

（四）建立健全地方政府债务风险

预警和评估机制

目前，虽然我国政府债务风险整体

可控、债务管理稳步推进，但值得注意

的是，当前地方政府债务领域也存在一

些新的问题，包括局部地区偿债能力有

所弱化、个别地区风险超过警戒线、违

法违规融资担保现象时有发生、一些政

府和社会资本合作项目存在不规范现象等等。因此 , 在经济全球化的条件下 , 我

国有必要建立和完善金融风险预警机制，

尤其是建立和加强对政府债务风险的监

控。加强对地方政府债务风险的评估和

预警，坚持法治化原则分类处置风险事

件，依法实现债权人和债务人合理分担

风险。此外 , 在现有方法和标准基础上，

要进一步规范和完善对我国政府债务风

险测评与评估的方式方法 , 以降低或者

避免金融风险对我国经济金融体系的冲

击。