我国公益诉讼制度构建探析

２００６年３月　第１５卷第２期　安徽农业大学学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ａｎｈｕｉ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ｓｏｃｉａｌ　ｓｃｉｅｎｃｅ　ｅｄｉｔｉｏｎ）　Ｍａｒ．，２００６　Ｖ０１．１５　Ｎｏ．２　

我国公益诉讼制度构建探析术　

王从烈　（南京人口管理干部学院社会工作系，江苏南京２１００４２）　摘要：公益诉讼，见仁见智。本文界定了公益诉讼的内涵，阐述了公益诉讼的价值，分析了我国　公益诉讼的现状及存在的问题，提出了构建我国公益诉讼机制的设想。　关键词：公益诉讼；诉讼法；构建　中图分类号：Ｄ９２５　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９－２４６３（２００６）０２—００７０－０４　

Ａｎ　Ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｉｎｔｅｒｅｓｔ　Ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ　Ｓｙｓｔｅｍ　ｉｎ　Ｏｕｒ　Ｃｏｕｎｔｒｙ　ＷＡＮＧ　Ｃｏｎｇ－ｌｉｅ　（Ｄｅｐ．ｏｆ　Ｓｏｃｉａｌ　Ａｆｆａｉｒｓ，Ｎ　ｉｎｇ　Ｃｏｌｌｅｇｅ．ｆｏｒ　Ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　Ｐｒｏｇｒａｍｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｎａｎｊｉｎｇ　２１０ｏ４２，Ｊｉａｎｇｓｕ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ　ｐｅｏｐｌｅ　ｈａｖｅ　ｄｉｆｅｒｅｎｔ　ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ　ａｂｏｕｔ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ，Ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｄｅｆｉｎｅｓ　ｔｈｅ　ｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ，ｄｅｓｃｒｉｂｅｓ　ｔｈｅ　ｖａｌｕｅ　ｏｆ　ｉｔ　ａｎｄ　ａｎａｌｙｚｅｓ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｏｆ　ｉｔ　ｉｎ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ａｓ　ｗｅｌ！．．Ｔｈｅ　ｉｄｅａ　ｏｆ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ　ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｉｓ　ａｌｓｏ　ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ　ｉｎ　ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ．　Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ；ｐｒｏｃｅｄｕｒａｌ　ｌａｗ；ｅｓｔａｂｌｉｓｈ　公益诉讼，到目前为止，法律上并没有明确的定　义，学术界也众说纷纭，见仁见智。有人认为，公益诉　讼就是特定的国家机关和相关的组织和个人，根据　法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会　利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法　院依法追究其法律责任的活动。有的强调，公益诉讼　是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违　反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院　起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。有人讲，　公益诉讼是指相关的组织和个人，以社会公共利益　为主要目的，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会　利益或不特定的他人利益的行为，向法院提起诉讼，　由法院依法追究相对人法律责任的活动。也有人认　为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包　括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表　国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人　

・７０・　团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭　义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义　提起的公益诉讼。就国外而言，古罗马时期的公益诉　讼是指保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规　定外，凡市民均可提起；ｖｒ２０世纪６０年代美国的公　益诉讼是指公益法律机构围绕环境、消费者、女性、　有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益展　开活动所进行的诉讼；嘲德国、日本、加拿大等也确立　了公益诉讼。口】　笔者从上述公益诉讼含义的不同表述和说法中　受到启迪，认为公益诉讼可以界定为国家审判机关以　外的国家机关、企业事业单位、社会团体和公民个人　在发现国家利益、社会公共利益受到侵害时，代表这　些利益主体向国家审判机关提起诉讼，追究侵权行为　实施者的法律责任的一种诉讼活动。与上述各种说法　相比较，这一界定表明：第一，公益诉讼是众多诉讼形　

收稿日期：２００５—１０—１０　作者简介：王从烈（１９６４一），男，汉族，安徽固镇人，南京人口管理干部学院社会工作系副教授。　本文为南京人口管理干部学院２００５年科研基金项目。

　维普资讯 http://www.cqvip.com 式中的一种；第二，强调提起公益诉讼的主体是除国　家审判机关以外的所有人，比用“相关”、“非利害关系　人的组织和个人”、“特定”、“任何组织和个人”等表述　更具体、明确、严谨、科学、合理；第三，强调提起公益　诉讼的主观目的性是为了国家利益、社会公共利益；　第四，蕴涵着我　公益诉讼应以现行三大诉讼法为基　础，同时适当创新与完善。　一、公益诉讼（ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ）的价值　人们对公益诉讼尽管有不同的界定，但对公益　诉讼制度的价值是肯定的。　首先，公益诉讼制度维护了宪法和法律的权威。　宪法是国家的根本大法，是制定其他一切法律法规　的依据。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权　力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和　形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社　会事务”。法律赋予公民公益诉讼权是宪法基本精神　的体现。同时，公益诉讼制度的建立使宪法原则在诉　讼领域得到具体的落实，也为宪法原则的实现提供　了现实的途径和司法保障。它还能鼓舞公众参与法　治建设的主人翁意识，提高公众参与公益事务管理　的积极性。　其次，公益诉讼制度有利于促进依法办事，维护　正常的社会秩序。公益诉讼敦促法院解释法律，以纠　正社会中存在的不法行为，并帮助那些因此而受损　的人们。公益诉讼促使法院将存在于宪法、各项法律　中的权利具体化、实质化，或者重新确定这些权利。　公益诉讼促使法院适用现行有效的法律或者规则。　如果不借助于公益诉讼，这些法律或者规则将一直　被忽略或无法发挥作用。公益诉讼能够充分发挥人　民法院的司法审查职能，把危害公共利益的行为控　制在萌芽状态，实现司法权对膨胀的行政权和垄断　经营权等的制约。纠正基于行政权、垄断经营权等特　权做出的损害公共利益的行为，提高机关和有特殊　权力的部门的公共利益优先意识，协调好上述权力　与公共利益之间的关系，促进权力的正当行使，真正　做到为人民服务。　其三，公益诉讼制度丰富了社会主义民主的形　式，为人民主权的行使提供了新途径。公益诉讼使审　判机关以外的任何组织和个人都可以根据法律的规　定代表国家起诉违法行为，以保护国家利益和社会　公共利益。因此，公益诉讼将为人民带来广泛而真实　地行使民主权力和权利而管理国家事务和社会事务　的新途径。它规定的诉讼权利是一种民主权利，是社　会主义民主在诉讼中的表现，也使社会主义民主在　诉讼领域内制度化、法律化。　其四，公益诉讼制度体现了社会公平与正义，能　鼓励公民为权利而斗争，形成私权利对公权力的制　约。正义观念要求对违反法律、违反善良风俗的都应　予以纠处。公益诉讼具有审查和纠正不当行政行为　的法律效用，它既是维护公民利益的手段，也是公民　行使宪法规定的参与管理社会事务的一种机制。赋　予公民提起公益诉讼的权利和胜诉的机会能激发出　公众的诉讼热情，能使公众更多地关注公共利益，更　好地维护公共利益，形成私权利对公权力的制约。　其五，公益诉讼制度能够有效发挥社会监督作　用。如果公益诉讼机制缺乏，宪法规定的公民检举和　控告权就可能得不到有效落实，会极大地限制公民　通过法律手段维护社会公共利益的权利，削弱社会　的自我调节功能，不利于发挥公民对政府的监督。　其六，公益诉讼制度能防止、遏制国有资产的流　失。据统计，仅从１９８２年到１９９２年ｌＯ年问，我国国　有资产流失就约达５千亿元。国有资产管理部门职能　弱化，无法有效肩负起保护国有资产的重任。而我国　防止国有资产流失的机制往往缺乏国有企业事业职　工和广大群众的参与，公益诉讼制度恰好为国有企业　事业职工和广大群众的参与打开了一个方便之门。　其七，公益诉讼制度能促进环境保护。我国　２００２年环境统计公报显示：２００２年全国废水排放总　量为４３９．５亿吨，比上年增长１．５％；全国危险物产生　量１　０００万吨，比上年增长５．Ｏ％。我国环保形势非常　严峻，如果有一套完备的公益诉讼机制，全社会对环　境污染齐抓共管，既可以及时地发现环境污染情况　以便有关部门采取有效措施予以制止，又可以因公　民有了法律赋予的权利而将环境污染所造成的损失　减小到最低限度。这在效果上要比当前仅由环境监　管部门和政府来对环境污染行为的实施者进行处理　要好得多。　其八，公益诉讼制度能积极保护社会弱势群体　合法权益。社会弱势群体的合法权益越来越受到关　注。公益诉讼正可以起到积极保护社会弱势群体合　法权益的作用。从２００１年轰动全国的葛锐诉郑州火　车站一案可见，葛锐所代表的不仅仅是他个人的利　益，在某种程度上也代表着作为弱势群体的广大旅　客的利益。如果我国有比较完备的公益诉讼机制，就　不会发生葛锐胜诉但火车站候车室收人厕费问题仍　没有得到妥善解决这种尴尬。　二、我国公益诉讼的现状与存在的问题　近年来，我国涉及公共利益的诉讼案件日益增　多。１９９６年福建丘某在北京打电话被多收费，起诉　要求按《消费者权益保护法》赔偿１．２０元，被称为公　益诉讼第一案（此案因为电信部门整改而撤诉）。此　后有葛某起诉郑州火车站公厕收费案、北京律师状　・７１・

　维普资讯 http://www.cqvip.com 告牡丹卡案、西北政法学院学生状告公交公司案、河　北律师因春运火车票涨价状告铁道部案（后来案件　败诉了，但是影响很大，引发了铁路价格听证会）、青　岛市市民起诉规划局要求撤销在一定城市规划区内　建设商业用途的规划案、北京一名１７岁少年状告国　家烟草专卖局及２４家烟草公司案（请求法院判令　２５家被告在本单位网站主页上注明“吸烟有害健　康”、“禁止任何人向未成年人出售香烟”、“禁止中小　学生吸烟”字样，并以不少于ｌＯ％的内容宣传吸烟有　害健康及未成年人吸烟的危害）、江西律师周某状告　南昌铁路局按有座车票的价格向旅客出售无座车票　案、东南大学两名教师向南京市中级法院提起行政　诉讼要求市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可　案、杭州一市民以杭州市规划局违反规定在西湖风　景规划区内批准建立非旅游设施案以及为数不少的　“一元钱”官司等。与此同时，检察机关也先后以法律　监督机关的身份把国家对国有资产、社会公共利益　的特殊保护政策落到实处，进行司法实践的创新，开　展公益诉讼活动尝试（仅福建省检察机关２００２年支　持和提起的公益诉讼案就有２６件，法院受理２５件，　已判决７件，为国家和集体挽回经济损失ｌＯｏｏ余万　元）。【４】上述公益诉讼案除检察机关支持和提起的外　（检察机关以原告身份直接提起民事诉讼，有的地方　法院予以受理，有的不予受理），其他公益诉讼案原　告胜诉的概率不高。因而，司法实践中就出现了一个　怪现象，一方面，国有资产流失、环境污染、垄断等案　件日益增多，这些案件和国家利益、社会公共利益紧　密相联，日益受到社会的关注；另一方面，社会公共　利益一旦遭到损害。普遍存在着无人应诉、无力应　诉、不愿应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损　害。现在有人起诉了，法院却多以“原告与被告之间　没有直接利害关系”等为由驳回起诉，公益诉讼案　往往以原告败诉告终。这　明公益诉讼在我国不管　是立法方面，还是实践当中都存在着问题：首先，法　律规范缺失。在三大诉讼法中惟一明确公益诉讼的　是针对国家利益、社会公共利益的犯罪行为授权检　察机关向人民法院提起刑事诉讼。我国《民事诉讼　法》对原告资格采用“适格说”。《民事诉讼法》第一百　零八条第一项起诉条件中明确规定：“原告是与本案　有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。因此，公　民进行民事诉讼过程中必须依据自己切身的权益提　起民事诉讼。否则，公共利益被侵害，公民个人原则　上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。在行政诉　讼领域，原告的主体资格在《行政诉讼法》第四十一　条起诉条件第一项中也有类似规定：“原告是认为具　体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他　・７２・　组织。”也就是说，只有公民、法人或者其他组织认为　具体行政行为侵犯其自身的合法权益时，才有权提　起行政诉讼。对侵害公共利益却没有侵犯到其自身　合法权益或行政机关做出的抽象行政行为不合法并　引发了重大公共利益的损失，无法通过诉讼途径解　决。由此可见我国公益诉讼法律规范的极大缺失。其　次，具体做法混乱。公益诉讼本是利国利民之事，但　由于这类诉讼影响面广，涉及特权部门，法院在处理　上也多是推诿搪塞、敷衍了事。这可从法院对河北律　师乔占祥诉铁道部春运涨价案、南京违章搭建紫金　山观景台案、湖南律师诉铁道部门多收票款案、乌鲁　木齐三公民诉星级酒店“悬挂国旗有误”案等相关公　益诉讼案多以“法无明文规定”为由判原告败诉或者　以当事人诉讼的事项“不属于本法院受案范围”为由　不予受理的做法中得到明证。即使是检察机关直接　提起公益诉讼，有的地方法院予以受理，有的不予受　理；同时，有些公益诉讼案件，原告虽然胜诉，但是。　由于法院判决属于就事论事性质，故无法从根本上　避免该类侵害公共利益的行为再次发生。在葛某诉　郑州火车站如厕收费一案中，历时三年，法院作出了　终审判决。但在判决被告郑州火车站返还多收的０　３　元的同一天，郑州火车站候车室依然在收入厕费。　三、构建我国公益诉讼制度的设想　首先，确立公益诉讼的法律地位、含义和任务。　首先，在今后的《宪法》及相关法律修订中明确规定　“公共权益”受法律保护，对其侵犯应承担相应责任，　确立公益诉讼的法律地位、含义；其次，明确公益诉　讼的任务是为了保护国家利益和社会公共利益，制　裁侵害公共利益的行为，维护社会秩序。维护法律尊　严，保障社会主义建设事业顺利进行；第三，强调公　益诉讼成立的前提既应包括违法行为已造成的现实　损害，也应包括虽尚未造成现实损害但有损害发生　可能的情形，即：只要行为人有违法行为，无论是否　有损害国家和社会公共利益的结果，原告都应有权　起诉，以更加有效地保护国家及社会公共利益和秩　序，防止严重危害结果的发生，把违法行为尽量消灭　在萌芽状态。１５１　其二，明确公益诉讼的特有原则。（１）公众利　益优先、鼓励公益诉讼原则。首先，公益诉讼是为　了维护国家利益和社会公共利益而设立的，意义　十分重大，不是用金钱可以衡量的。因为它是将公　众利益放在第一位的，所以确定公众利益优先原　则是符合它的设立宗旨的。其次，“公益诉讼”胜诉　后，一切合理付出，都应确保得到赔偿，避免“公　益诉讼”陷入得不偿失的窘境。不仅如此，还可以