提高突发事件应急资金保障效能研究

提高突发事件应急资金保障效能研究作者：黄爱军王海燕来源：《中国学术研究》2014年第01期摘要：我军突发事件应急行动主要样式包括反恐怖行动、维护社会稳定行动、抢险救灾行动、处置边（海、空）防突发事件行动、维和行动、维护国家权益行动等。

本文主要研究了突发事件应急保障的特点、突发事件应急保障的原则、提高应急行动资金保障效能的对策。

关键词：突发；事件；应急；资金；保障资金指以货币形态存在，可立即投入流通并形成支付能力的现金和银行存款等。

研究资金应急保障问题，既是应急行动对资金保障工作的要求，也是我军资金保障创新发展的一项重要任务，同时也为我军应急作战资金保障积累相关经验，最大限度地发挥应急作战资金保障的效能。

一、突发事件应急保障的特点军队参与处理应急行动，性质介于战时和平时之间。

其财务保障既不同于战时，也不同于平时，它有自身的特点，尤其在经费保障方式上具有一定的独立性。

只有正确把握应急行动财务保障的特点，才能科学制定突发事件财务保障办法。

（一）受领任务突发性强，经费筹措困难多应急行动财务保障任务急，时间紧，从下达预先号令到实施向集结地域推进，通常只有一天甚至几个小时。

在这短短的几个小时之内，经费筹措困难很多，尤其是筹措携带现金比较困难。

不少急需物资来不及向上级请领和动用战备储备，只能就地购买；一些应由地方提供的器材，因应急只好自己出钱筹措，都加大了现金需要量。

同时，部队执行处理应急行动任务，常常是在异地实施，部队到驻地后由于客观条件限制，无法很快开设银行账户，而一些零星开支及生活费用又急需大量的现金支出，携带现金至少需15天的标准量才能保障部队的经费急需。

按现行财务制度规定，部队正常库存现金只有5—7天日常开支，远不能满足应急的需要。

（二）保障对象组成复杂，保障组织协调难度大应急行动任务保障的时间、地点可能随情况的发展变化而随时改变，经费供应及保障对象更加复杂，供应范围随时变化，除需要银行的正常划拨外，还需要大量的机动资金供应。

参加处理突发事件的力量组成十分复杂，既可能有作战部队，又可能有预备役部队和民兵；根据形势需要，作战部队除本战区陆军外，可能还会有空军、海军、二炮、军队和其他战区部队加入不同隶属关系、不同建制的部队，在中转和处理突发事件过程中的财务保障全部或部分由一个单位承担，不仅使得财务保障任务更加繁重，保障关系更加复杂，而且由于我军的联勤体制尚不十分完善，财务保障的组织协调更加困难，稍有疏忽就会出现漏供、断供。

（三）经费开支范围广，经费计划供应难本着“特事特办，急事急办”的原则，在执行应急行动期间，很难按照经费使用原则掌握开支，只能按照“应急”的需要来保障，任务繁重，消耗巨大，经费保障难度增加，一些平时预料不到的开支，在处理过程当中都可能发生。

除人员吃饭、药品、部队用电照明及临时设施搭建等基本生活开支外，还有一些特殊开支，如购买必要的物资材料，利用地方的通信线路，以及在道路不熟、运力不足的情况下，应急造军路所需的费用等这些开支项目都是根据当时需要和实际情况的变化而决定的。

完成处置应急行动任务的时间和进程较难预测，导致一些不可预见和难以掌握的经费开支增加；经费开支范围扩大，导致经费开支项目繁多。

因此，什么时候花钱，花多少钱都难以预计，给财务部门筹措资金、保障供应带来了很大难度。

（四）经费结算难度大，事后遗留问题多现代条件下的应急行动，是党中央、国务院领导下的军队与地方联合行动，实行军民一体、联合保障的方式，财务清理结算比较复杂。

一是参与单位和人员类型多。

既有现役部队，又有预备役部队和民兵。

二是动用军队库存物资多。

既有战略储备，又有战役储备和部队库存。

三是经费消耗负担对象多。

既有国家，又有军队和地方。

如1998年松嫩江流域抗洪抢险，共动用部队近10万人、预备役部队2万多人、民兵近50万人，动用库存物资折款1.3亿元，直接用于抢险的特殊开支7000多万元。

清理结算中，既要向国家申请直接用于抗洪抢险的经费补助，又要自下而上向总部申请核销库存物资，还要与地方政府协调解决部队垫支的民兵预备役开支。

另一方面，受当时条件的限制，按规定及时进行经费结算难度比较大。

部队执行任务期间，经常处于机动状态，经费保障存在着任务下达急、经费开支大、供应方式杂等实际情况，在经费供应中，往往只强调及时不及时，而忽略了坚持财务标准制度，开支大手大脚，结算手续较为随意，经费领报、经费结算时间不定，很难按照规定的时间有序进行，有时会出现先使用物资后进行结算的情况。

这些情况都导致了经费结算难度大、任务完成后遗留问题多的情况。

二、突发事件应急保障的原则处置应急行动资金保障受领任务突然，准备时间极短。

尤其是较大规模的骚乱、暴乱等事件，更具有突发性。

资金供应作为后勤保障的基础，必须贯穿于部队执行任务的始终。

后勤财务部门要在短时间内完成部队执行任务所需经费的筹措和供应，做到“供得上、管得好”，必须按照保障“处置中小规模突发事件有把握、处置大规模突发事件有准备、完成战时任务有基础”的标准，完善资金应急保障方案，加大处置突发事件中资金的投入和调整。

（一）预有准备，快速反应军队是党和人民的忠诚卫士，肩负着维护国家安全、社会稳定的重任，随时准备处置危及国家和人民生命财产安全的应急事件。

处置应急事件部队行动常常没有预先号令，要求部队迅速集结开进，资金保障没有更多的准备时间。

因而要达成不间断、强有力的经费保障与资金供应，最重要的一点就是部队在平时保持高度战备水平，具有强有力的应急保障能力。

（二）留有机动，保障重点处置突发事件资金保障，经费开支无法准确估算。

应急保障预算方案必须留有足够的机动财力，对可能出现的各种意外开支要有充分的考虑和细致的分析，集中财力保障重点。

在具体行动中，要善于根据任务、环境的转换，相应调整经费保障方案，以确保部队经费得到及时、足额的供应。

要强化管理、节约开支，不能大撒把、敞开花。

只有把能省的省下来，才能保证该花的有得花。

（三）简便易行，高效运行处置突发事件应急保障时效性强，资金筹措、供应和结算方式必须简便易行，减少中间环节和繁琐的手续，缩短资金保障时间。

要加快改革财务保障电算化、自动化进程，充分运用计算机网络系统，从而提高处置突发事件应急保障效能。

特别是处置暴力性突发事件，它的突发性、速耗性都要求财务保障及时、高效，保证部队以快制胜。

（四）多方协同，密切配合单纯依靠部队后勤自身的保障力量难以满足处置突发事件财务保障的需要，在执行任务时也不可能携带大量的现金。

因此，必须树立军民结合的大后勤保障思想。

特别是在紧急情况下，要加强横向联系，建立军地联供资金保障体系，灵活运用各种手段，争取地方银行等金融机构的支持，确保部队资金供应。

在可能的情况下，还可以采取钱物结合、灵活保障的方法。

（五）强化管理，提高效益在处置突发事件资金保障中，要强化战场后勤管理，以最小的人力、财力消耗获得最佳的保障效益。

最大限度地满足参战部队需要，是军队处置突发事件资金保障中必须遵循的一条重要原则。

由于处置突发事件保障不同于平时保障，往往需要不惜一切代价保证部队急需，这是由处置突发事件的政治性以及党和人民的根本利益所决定的。

作为财务保障人员，一定要强化管理意识，发扬精打细算、勤俭节约的光荣传统，坚持尽量少花钱、多办事，把有限的资金用在刀刃上，提高资金保障效益。

三、提高应急行动资金保障效能的对策（一）构建新型突发事件财务保障机制1.对战时或突发事件时的财务保障机构分为战略、战役和战术三级设置在战略层面上，在总部设立专门的战时财务保障中心，并在其中下设专门的应对突发事件的财务保障机构。

在战役层面上，在军区级单位开设有区域性保障机构，并在军区的应急保障旅中开设专门的财务保障部门。

在战术层面上，通过各级战时财务保障部门中的突发事件财务保障机构来实施保障，在应急兵站中，开设财务保障部门。

通过这三个层面负责对战时或突发事件的财务保障，应急保障旅和应急兵站是突发事件时执行财务机动保障的主要力量，应通过其内部编组，减少应急时财务保障的中间环节，从根本上解决财务保障机构设置重叠的问题。

役和战术三级设置。

在战略层面上，在总部设立专门的战时财务保障中心，并在其中下设专门的应对突发事件的财务保障机构。

在战役层面上，在军区级单位开设有区域性保障机构，并在军区的应急保障旅中开设专门的财务保障部门。

在战术层面上，通过各级战时财务保障部门中的突发事件财务保障机构来实施保障，在应急兵站中，开设财务保障部门。

通过这三个层面负责对战时或突发事件的财务保障，应急保障旅和应急兵站是突发事件时执行财务机动保障的主要力量，应通过其内部编组，减少应急时财务保障的中间环节，从根本上解决财务保障机构设置重叠的问题。

2.建立专门的模块化的财务保障力量，提高部队的应急适应能力在突发事件的随机性及不规律性的制约下，构建若干能够独立执行保障任务，有可互相联系、组合的保障单元，达到根据被保障部队的规模和执行任务的能力所决定的保障要求，成立一些独立的财务保障小组，按照积木式原则进行财务保障。

每个财务保障小组都有一项专业职能，例如生活费管理、出纳、现金管理、会计等。

根据任务的不同等级和强度，可随时增减某些财务保障小组。

在联勤总人数不增加的情况下，对部队的财务需求实施灵活随机的保障。

3.建立应急基金式财务保障模式，提高资金快速保障能力突发事件爆发的突然性要求军队在处置此类事件时必须具有快速的反应能力。

而部队在执行突发事件任务时，所处环境较为恶劣；再加上部队在执行任务时，经费需要量剧增，在短时间内筹集经费的难度较大。

一旦经费筹集不及时，将严重影响部队的战斗力。

所以可以成立军队应对突发事件基金。

这项基金可以通过军费专门拨款形成，大致可以分为战略、战役、战术三个层次，以应对不同规模的突发事件。

各级基金的使用必须由上级主管部门审批：作好资金储备，一旦需要可以及时使用这部分资金，充分保障部队在执行任务前期的经费使用.确实保障好部队的行动，不让部队在行动时受资金的困扰，也可减轻部队财务人员在执行任务时的压力.提高部队的资金保障效益。

（二）确立突发事件资金保障方式1.本级保障当部队受领处置突发事件任务后，即进入准备开进阶段。

在开进距离短、部队行动急速的情况下，执行任务部队应加大现金储备量，可携带7—10天的伙食费和日常开支所需现金，随部队开进，确保部队生活能够自行保障。

处置突发事件开始阶段，必须立足自我保障，可以积极争取上级支持，但不能单纯等、靠、要，必须千方百计依托本级财力，搞好初始保障。

2.逐级保障在处置突发事件开进距离较远、参战时间较长的情况下，执行任务部队战备资金不足时，上级财务部门要及时逐级加大拨款。

一方面，一线执行处置突发事件任务部队的保障人员要及时向前指财务人员上报请领；另一方面，上级财务人员在后勤前指的统一指挥下，及时了解各单位的经费使用情况，主动下拨经费，确保经费不断供。