市场监管局调研报告
关于赴陕西省开展基层市场监管工作专题调研的报告
近日，按照“不忘初心，牢记使命”主题教育活动要求，法规司主要负责同志带队一行四人，组成调研组赴陕西省汉中市、安康市开展基层市场监管工作专题调研。现将调研情况报告如下：
一、调研基本情况
为充分了解基层市场监管机构设置及运行情况，调研组采取座谈与调研相结合的方式，分别在汉中市、安康市市场监管局召开座谈会，与30余名市场监管所所长、基层市场监管部门法制机构负责同志座谈交流；并走访3个城、乡市场监管所开展实地调研，听取基层同志对市场监管所法律定位与职能定位的意见建议，了解基层市场监管执法情况、法治建设情况等。
二、陕西省基层市场监管机构情况
调研组了解到，陕西省2015年启动市场监管系统改革后，按照省委、省政府文件要求，各县区均组建市场监督管理局，整合了工商、质检、盐务、食品药品监管部门的职责，乡镇一级市场监管机构形式不一，有些地区仍保留按片区管理的工商所、乡镇食品药品监管所，有些地区“合二为一”成立市场监管所；有些市场监管所仍为县局的派出机构，有些已归属乡镇政府管理。
调研走访的汉中市，全市总面积2.72万平方公里，常住人口386万。在2015年机构改革后，全市11个县区相继组建县级市场监督管理局（加挂食品药品监督管理局牌子）。2019年2月，在市级层面整合原工商、质监、食药监、盐务、价监及知识产权、打击假冒伪劣商品等职能，组建汉中市市场监管局，11个县区市场监管局于6月底前也基本改革到位。目前，全市共设置市场监管所（加挂食品药品监管所牌子）178个，除城固、略阳2个县52个所仍作为县级市场监管局派出机构外，其余126个所均已划归镇（街道办）管理。全市市场监管系统共2590人，其中市场监管所1154人。
调研走访的安康市，全市总面积2.35万平方公里，常住人口266.89万。2019年1月，在市级层面整合原工商、质监、食药监、盐务、价监及知识产权等职能，组建安康市市场监管局。全市共11个县区市场监督管理局，138个乡镇市场监管所。除汉滨区城区4所为汉滨区市场监管局的派出机构外，其余均已划归镇（街道办）管理。全市市场监管部门共1520人，其中市场监管所694人。
三、调研发现的问题
（一）基层市场监管执法力量严重不足
机构改革后，市场监管所监管执法力量并未按照职能划转、人随事走的要求得到有效补充，导致监管力量与监管职能严重不匹配，执法不到位，监管职能被虚置，带来了巨大的风险和隐患。
主要表现为，
一是监管力量与监管职能严重不匹配。机构改革前，原质监局、盐务局、价监、知识产权等部门在基层没有派出机构，目前大部分市场监管所是将原工商、食药监监管所整合后成立，承担的职能包括办证办照等行政许可事项、以及原工商、质监、食药、物价等全口径监管，还包括各类市场巡查、专项整顿、消费投诉、执法检查、统计报表等工作。但职能扩展的同时，执法人员并未得到相应补充。很多监管所只有2至4人，平均每天接到上级下发的文件2-3份，工作应接不暇，使得部分监管工作流于形式，只注重工作留痕，不注重工作实效。加之持续严格的追责问责，一些地方的执法人员出现不愿执法、不敢执法的畏难情绪。基层监管力量的缺位也导致大量工作积压在县局，影响县局工作职责的履行。
二是基层监管人员的专业化程度亟需提升。食品药品、医疗器械、特种设备、标准计量等领域专业知识和专业技术人员普遍缺乏，稍微复杂一点的案件就难以应付，常常出现县区局下达给镇（街道办）的文件无人落实，接到文件的人不懂业务，懂业务的人不在岗或长期下乡的情况。
（二）人员流失、偏离主业现象严重
基层同志普遍反映，市场监管所划归镇（街道办）管理后，工作重心发生偏移，甚至政令不畅，一些重要监管任务无法落实，使原本就已
严重短缺的市场监管执法力量进一步削弱，基层监管能力下滑，市场监管“最后一公里”疏于职守。一是部分镇（街办）市场监管所划归镇办管理后, 市场监管人员，特别是年轻有生力量和专业执法骨干被抽调或挪用去完成政府工作，流失严重。部分监管人员来自镇（办）政府其他部门，没有执法经验和执法资质，只能以他人名义从事执法工作，存在巨大法律风险。
据统计，截至2018年底，汉中市288个乡镇（街办）市场监管所中，在岗的仅为编制数的45%。二是市场监管所不得不接受镇（街道办）委派的各项任务，除了承担正常的市场监管工作外，还大量从事镇（办）工作，包括包村、拆迁、创卫创建、协助处理信访、秸秆禁烧、防汛、环保等，工作重心以乡镇工作为主，部分地区乡镇工作甚至占基层所工作的80%，部分乡镇所的所长同时兼任贫困村第一书记或工作队长，每月驻村22天，对于市场监管主业反而无暇顾及。例如调研组走访的安康市一个乡镇市场监管所，仅有两间办公室，在政务服务大厅有一个行政许可受理窗口，只有一名干部值守，根本无法承担繁重的市场监管执法工作。
调研组了解到，仍作为县级市场监管部门派出机构的个别市场监管所，尽管机构改革后也面临着严重的压力与问题，但由于执法人员相对稳定，监管责任明确，上传下达较为畅通，基层任务落实情况较好，一年来市场监管工作有序开展。
（三）执法办案数量大幅下滑
调研组了解到，市场监管所执法办案数量大幅下降，甚至出现年度零办案的情况，暴露出大量监管风险和隐患。据统计，划转镇（街道办）的大部分市场监管所执法办案数量与2015年之前相比下降了一半左右，有些地区不及划转前的三分之一。如汉中市，2015年之前，镇（街道办）监管所作为县局派出机构基本能够专注监管工作，监管执法履职到位，2015年各管理所查办各类案件798起，自划转镇（街道办）管理后逐年下滑，至2018年仅为200起，大部分监管所全年案件办理量为零。今年上半年，职能整合后，食品药品违法案件查办数量较去年同期也下降了43%。
（四）执法人员身份不一、人心不稳
由镇（街道办）管理的监管所多为事业组织，所里执法人员编制各不相同，原工商执法人员大都为行政编制，食药执法人员基本为事业编制，此外，还有部分质监执法人员为参公事业编制，物价、盐务等执法任务大量为工勤身份，组合后人员行政编制少，事业编制多，尤其是工勤人员多，占人数比重大。由于人员身份不一，尤其存在一部分自收自支事业编制，造成人员同工不同酬，很大程度影响了基层人员执法办案的积极性。
（五）保障不到位影响了监管执法效果
