论推进人民改协协商民主

论　坛　》本栏编辑：杨佩　

论推进人民改协协商民主　

◎景力文　

中共十七大报告指出，“人民民　主是社会主义的生命。”中共中央《关　于加强人民政协工作的意见》（以下　简称中央《意见》）把“人民内部各方　

面在重大决策之前进行充分协商，尽　可能就共同性问题取得一致意见”　（即协商式民主）规范为社会主义民　主的两种重要形式之一。在我国社会　主义民主政治实践中，协商民主体现　

在很多方面，如政协例会、专题议政　会、听证会、民主恳谈会、社区议事会　

等，其中人民政协是中国协商民主的　主要实现形式。在新世纪新阶段中国　特色社会主义民主政治建设的过程　中，人民政协必将继续发挥不可替代　

２２　的作用，这是因为人民政协的协商民　

主具有制度特点，契合了协商民主的　基本要求，具有强大的民主政治功　

能。　

一、人民政协的协商民主具　

有独特优势和不可替代的作用　

人民政协的协商民主是指在中　国共产党领导下，人民内部各方面就　国家、地方的大政方针和政治、经济、　

文化、社会生活的重要问题以及人民　群众普遍关心的问题，在决策之前和　决策执行过程中，进行充分协商，尽　

可能达成一致意见的民主形式。人民　政协的协商民主立足我国国情和历　史文化传统，顺应民主政治发展趋　势，与人民代表大会实行的选举民主　互为补充、相辅相成，具有巨大的优　

越性和强大的生命力。　人民政协的协商民主具有统战　

性，有利于巩固和加强共同的政治基　础。人民政协组织上的广泛代表性、　政治上的巨大的包容性决定了其协　商民主鲜明的统战性。人民政协由各　党派团体和各族各界代表人士组成，　不仅包括全体社会主义的劳动者、建　

设者和拥护社会主义的爱国者，而且　还包括海外广大的拥护祖国统一的　爱国者。人民政协的协商民主坚持在　

中国共产党的领导下，力求同心同　

协商治蜢・２００９年第５期　德，倡扬理解包容，尊重多数、照顾少　

数，重结果也重过程，重谏言也重纳　

言，有利于团结一切可以团结的力　

量，调动一切积极因素，共同致力于　

中国特色社会主义建设事业。　

人民政协的协商民主具有政党　合作性，有利于巩固和发展中国特色　

政党制度。人民政协的协商民主首先　

是政党之间实现磋商交流、达成共　

识、合作共事的民主制度，主要体现　

为执政党与参政党共商国是，具有显　著的政治性、全局性和高端性。我国　

政党制度区别于西方政党制度的特　点就在于：共产党领导、多党派合作，　

共产党执政、多党派参政。其主旋律　是合作而不是对抗，互相监督也是为　

了更好地合作共事而不是互相攻讦、　

掣肘。人民政协的协商民主不仅包含　

平等协商，还包含协助、协力、协同。　

加强和完善人民政协的协商民主，有　利于发挥中国特色政党制度的特点　

和优势，有利于政局稳定、政策稳定　

和社会稳定。　

人民政协的协商民主具有界别　

平等性，有利于公民有序的政治参　与。人民政协的协商民主是实现公民　

平等有序政治参与的现实途径。通过　

界别广泛联系社会各方面群众是人　

民政协的显著特色。从这个意义上　讲，人民政协的协商民主是界别性的　

民主，它不仅体现为政协参加单位的　

广泛性，而且还体现为不同利益群体　的代表性。新时期以来，随着爱国统　

一战线不断发展壮大，人民政协适时　

调整界别设置和委员构成，把新的社　

会阶层吸纳进来，扩大了协商民主的　

主体。人民政协坚持平等协商，各抒　

己见，求同存异，广纳建言，鼓励提出　批评，发表不同意见，并从制度上保　

证委员的知情权、参与权、表达权、话　

语权和监督权。通过政协集中上来的　

界别意见建议很大程度上能够代表　

人民群众的意愿和呼声，能够让不同　社会群体的意见和要求，得到系统、　

综合的反映，在协商中达成共识，使　

２００９年第５期・协商治蛀　公共决策最大限度地实现各方利益　的均衡，促进形成能够全面表达社会　

利益、有效平衡社会利益、科学调节　

社会利益的协调机制，促进社会和　

谐。　人民政协的协商民主具有重要　

的资政性，有利于促进科学民主决　

策。人民政协的协商民主是全局性、　

综合性、政治性的民主，对国家和地　方的决策既是辅助、参考，又是监督、　

纠错。中共中央《意见》强调指出，协　商于决策之前和执行之中是政治协　

商的重要原则。人民政协下联各界，　

上达中央，民主渠道畅通，不同于一　

般的政策咨询调研机构，是党和政府　实行科学民主决策的重要环节，是党　

提高执政能力的重要途径。政治协商　是协商民主的主要内容和形式。民主　监督、参政议政则是政治协商的延伸　

和拓展，它们使人民政协的协商民主　

视野更加宽广、活动更加经常、方式　

更加灵活、内容更加丰富。人民政协　位置超脱、智力密集，议政建言既有　

专业的深度，又有社会的广度。虽不　

直接决策，但始终影响和作用决策，　从而促进和完善决策机制，增强决策　

的科学性、民主性，使决策的执行变　

成大多数人的自觉行为。　

二、发展协商民主，推进政　

治文明建设　

（一）推进政治体制改革，实现协　商民主的体制创新。协商民主的发展　

过程是政治体制改革和完善的过程。　

政治体制改革作为我国全面改革的　

重要组成部分，必须随着经济社会发　

展而不断深化，与人民政治参与积极　

性不断提高相适应。必须坚持正确的　政治方向，以保证人民当家作主为根　

本，以增强党和国家活力、调动人民　

积极性为目标，扩大社会主义民主，　

建设社会主义法治国家，发展社会主　

义政治文明。不断发展和完善人民代　表大会制度、共产党领导的多党合作　

等基本政治制度，发展和完善协商民　特别报道　

主的政治制度基础。按照党总揽全　局、协调各方的原则，规范党委与人　

大、政府、政协以及人民团体的关系，　通过法定程序，使党的主张成为法律　

法规，通过政治协商，使党的主张成　为社会各界的共识。支持人民政协围　

绕团结和民主两大主题履行职能，推　

进政治协商、民主监督、参政议政制　

度建设；把政治协商纳入决策程序，　

完善民主监督机制，提高参政议政实　

效；加强政协自身建设，发挥协调关　

系、汇聚力量、建言献策、服务大局的　

重要作用。　（二）进一步提高对人民政协性　

质、地位、作用的认识，强化协商民主　的思想基础。当前，无论在政协内部　

还是在其外部，无论在政治界还是在　其他社会各界，忽视或轻视人民政协　

地位和作用的想法和做法都不同程　度地存在。各级党委和政府要认真贯　

彻中共十七大精神和中央《意见》，重　

视和关心人民政协工作，把人民政协　

的政治协商作为多党合作的重要形　式，作为科学决策的一个重要环节和　

发扬社会主义民主的一条重要渠道，　

为其充分发挥作用创造条件。各级政　

协组织和政协委员要深刻理解和正　确认识政治、经济、文化、社会四大建　

设的辩证关系，认清使命，牢记职责，　在党委统一领导下，认真履行政协职　

能，把参与和推进社会主义民主政治　

发展和政治文明建设作为服务党政　

中心工作、服务国家发展大局的重要　

方面，促进经济加快发展和社会全面　

进步。　（三）坚持自主性原则，正确而充　

分地发挥人民政协协商民主的独特　作用。坚持人民政协的自主性原则，　

指的是人民政协要在坚持和完善中　

国共产党领导的前提下，按照政协章　

程的规定，自主地开展工作，正确而　

充分地发挥自己的独特作用。这种自　

主，能使人民政协的政治参与得以充　分实现，这非但不会削弱中国共产党　

的领导，反而有助于改善和加强中国　

２３　

论坛

共产党的领导。政协组织要抓住特点，找准位置，立足自身

的基本职能，注意工作的个性特色，努力提高履行职能的质

量和实效。充分发挥人民政协组织自身的政治和人才、智力

优势，通过高质量政治协商，推进决策民主化、科学化；通过

增强民主监督的工作力度和实际效能，促进国家宪法和法律的实施，通过广泛而深入地组织群众参政议政，促进群众

民主意识和民主技能的提高，促进人民群众有序、有效地进

行政治参与，促进全社会民主政治氛围和团结稳定局面的

形成和发展。(四)把“三化”建设摆在更加突出的位置，建立和完善

协商民主的工作机制。制度建设带有根本性、全局性、稳定

性和长期性。推进人民政协协商民主的制度化、规范化、程

序化建设，是发展社会主义民主政治的内在要求，是坚持和

完善我国基本政治制度的重要内容，是提高政协整体工作

水平的重要环节。必须在党委的统一领导下，把政协“三化”

建设纳入我国社会主义民主政治建设的全局。必须以长期

积累的实践经验为基础，以合法性、科学性、系统性、针对性

和可操作性为原则，突出协商民主的特点，健全工作机制，形成制度体系。必须重实践、重落实，维护制度的严肃性，强

化制度的权威性和执行力。(五)加快法律化进程，使协商民主走上规范化、法制化轨道。民主和法制相辅相成，法制以民主为基础，民主以法

制为保障。任何一种民主制度只有以相应的法律制度来保

障，才具有不可侵犯的性质，从而保证其长期性和稳定性。目前关于人民政协的性质和地位，除宪法的原则性规定外，具体内容基本上只反映在党内文件或政协制定的规定中，不具有普遍的约束力。长期以来，由于人民政协工作缺乏法

律上的保障，许多地方的政协在实际工作中还存在一定的

随意性。政协虽然对党委、人大、政府有协商建议、监督权，但这些职权能否正常行使，往往取决于党政领导人对人民

政协性质的理解程度和个人的工作作风。“三在前”、“三在

后”虽然有明确的要求，但由于缺乏具体操作规范，在实际

工作中还难以保证做到重大事务和重大决策先协商后决

策。政协在组织建设和工作程序方面还存在一定的随意性，自身工作努力不努力、多做少做缺乏约束机制。这些问题的

存在说明，人民政协履行职能亟须法律保障，人民政协工作

亟须纳入法律化的轨道。因此，应依据宪法规定，以法律的

形式明确人民政协的性质、地位、作用、组织形式、运作方

式、职能保障，规范政协与我国政治体制中其他组织机构的

关系，特别是与党委、人大的关系，使人民政协有法可依，依

法工作，使政协的政治协商真正成为党和国家科学决策的

一个重要环节，民主监督成为我国监督体系不可缺少的一个重要部分。这是实施以法治国方略、建设社会主义政治文

明的需要，也是人民政协发展完善的必由之路。口(作者单位：濮阳市政协)

24口李玉平

专题调研是人民政协的一项经常性工作。政协组织的

专题调研工作，是政协委员深入实际、联系群众、了解和反映社情民意、了解党委和政府的方针政策贯彻落实情况的重要途径和方法，也是政协委员履行政治协商、民主监督、参政议政职能的必要准备和重要的基础性工作。做好专题调研工作，对于提高政协委员建言立论和参政议政水平，具有十分重要的意义。通过近些年来的工作实践，笔者认为开展好专题调研工作，需要着重把握好以下三个方面。

一、确定调研主题

调研题目的确定，直接关系到调研的实施和调研成果的转化。因此，调研题目的形成就不是一个主观随意、长官意志的和牵强附会的产物，而应当是在科学严谨、客观求实

态度指导下形成的更具有理性思考、更符合政协性质、更便

于体现政协优势的合理可行的议题。这种议题的确定，无论

是从围绕中心、服务大局的时代特点看，还是从突出团结、民主两大主题的内在要求看，都具有现实性和必要性。中共十七大报告指出：“支持人民政协围绕团结和民主

两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制

度建设，把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提

高参政议政实效。”据此，新修订的政协章程对人民政协的

性质作了如下表述：“中国人民政治协商会议是中国人民爱

国统一战线组织，是我国政治生活中发扬社会主义民主的