国内外生态补偿研究综述＊
张建肖 安树伟
(西北大学经济管理学院,陕西西安710127)
摘 要:归纳介绍了生态补偿的历史背景。从不同角度概括了生态补偿的内涵,并对生态补偿的理论基础和价值化研究作了综合阐述。在以上基础上,从森林生态补偿和流域生态补偿两个方面归纳了国内外关于生态补偿机制实践的研究的基本结论:一套广泛适用的生态补偿机制的形成需要BPP原则,即“谁受益,谁补偿”原则的有效实施;而变“输血式”补偿为“造血式”补偿、解决补偿标准问题是生态补偿机制今后努力的方向。
关键词:生态补偿;外部性;价值化;森林生态补偿;流域生态补偿;BP P原则
中图分类号:F062.2 文献标识码:A 文章编号:1008-5645(2009)01-0023-06
0 引 言
近年来,随着人口规模的持续膨胀和生产力的快速发展,自然资源、生态环境与可持续发展之间的矛盾日益凸显,生态补偿问题随之日益受到社会各界的广泛重视,并成为自然资源和生态系统管理研究及社会实践亟待解决的问题之一。北美和西欧等发达国家早已开展了广泛、深入的生态补偿理论和实践研究,在补偿规划、补偿标准制定、补偿管理及实施操作上积累了丰富的经验,相比之下,我国的生态补偿理论研究与实践尚处于初步探索阶段。综述国内外生态补偿理论和实践的研究成果,对建立和完善我国的生态补偿机制,提高我国生态补偿的效力、效果都是十分必要的。
1 国内外生态补偿的历史背景
在19世纪70年代,美国麻省马塞诸塞大学的Larsno和M azzares,第一个提出了帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模型。1956年,美国政府推行保护性退耕计划,又称土壤银行计划,即鼓励农场主短期或长期退耕一部分土地,“存入”土壤银行,银行付给一定的补助,对按照计划退耕的农场主给予农产品价格补贴,引导农场主把退耕土地用于土壤保护。1961年又制定了紧急饲料谷物计划,为减少饲料谷物的库存和产量,鼓励农场主停耕20%的耕地,即可以从政府取得停耕土地正常产量50%的现金或实物补助;如果停耕土地超过20%,补偿比例可提高到60%。1965年又实施了有偿转耕计划,进一步细化了退耕休耕的生态补贴。此后,欧盟、日本等发达国家陆续制定了税制绿色化措施、水源林基金和使用者收费措施。如欧盟在其成员国内部,推行CO2税、SO2税、石油收益税、能源税等多种税种,以求实现生态补偿。日本为了解决缺水问题,建立了水源地基金和使用者收费措施,以补偿河流上游的林主和增强森林涵养水源。
收稿日期:2008-06-17
作者简介:张建肖(1983-),女,河北保定人,西北大学硕士研究生,研究方向:人口、资源与环境经济学。
＊基金项目:2007年陕西省教育厅人文社会科学专项科研计划项目“主体功能区建设与陕西三大区域协调发展研究”(批准号:07JK137)及2007年陕西省软科学项目“主体功能区建设与陕西三大区域协调发展研究”(批准号: 2007K R29)的阶段性研究成果。
20世纪80年代后期以来,我国有关生态补偿方面的政策法规相继出台,诸多学者也进行了理论探索和研究。从年代划分来看,20世纪90年代前期的文献报道中,生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词;而20世纪90年代后期,生态补偿则更多地指对生态环境保护、建设者的财政转移补偿机制,如为促进西部的生态环境改善,国家实施退耕还林的财政补偿等。[1](P47-51)
2 国内外生态补偿理论研究
2.1 生态补偿内涵
生态补偿是目前比较热门的一个话题,国内外对生态补偿有不少定义,由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂姓,到目前为止还没有一个统一的定义。《环境科学大辞典》曾将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的力或者可以看作生态负荷的还原能力;或是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用”。
在国内环境政策领域,根据研究的不同角度,学者们对生态补偿的含义有不同的见解。这里选取有代表性的几种定义进行探讨:其一,毛显强从外部性原理出发,对行为主体的成本-效益进行分析,认为生态补偿是指“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的”[2](P38-42)。其二,吕忠梅从广义和狭义两个方面对生态补偿作了如下定义:“生态补偿从狭义的角度理解就是指:对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿,政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[3](P56-68)其三,贺思源从制度设计出发,指出生态补偿是促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。作为一种经济制度,生态补偿旨在通过经济、政策和市场等手段,解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题,逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展,从而激励人们从事生态保护和建设的积极性,促进生态资本增值、资源环境持续利用。[4](P26-27)其四,法学界的曹明德教授从法学角度出发,认为所谓自然资源有偿使用制度,是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。[5](P41-44)
2.2 生态补偿理论基础研究
生态补偿的出现是源于人们对经济投资回报的思考,目前提得比较多的是外部性理论、公共产品理论和生态资本理论,三大理论分属于新古典经济学、微观经济学、生态资本理论三大经济学流派。
(1)外部效应理论。萨缪尔森和诺德豪斯对外部性是这样定义的,“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿收益的情形”。
新古典经济学认为:在完全竞争的市场条件下,社会边际成本与私人边际成本相等,社会边际收益与私人边际收益相等,从而可以实现资源配置的帕累托最优。但是在现实中,由于外部性等因素的存在往往使上述情况很难出现。庇古认为,社会边际成本收益与私人边际成本收益背离时,不能靠在合约中规定补偿办法予以解决。这就必须依靠外部力量,即政府干预加以解决。当它们不相等时,政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益),使外部性“内部化”。通过征税和补贴,实现私人最优与社会最优的一致。外部效应理论在生态保护领域已经得到广泛的应用,如排污收费制度、生态公益林补助等就分别是征税手段和补贴手段的应用。
(2)公共产品理论。按照微观经济学理论,社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。一般认
