地方政府投融资平台存在的问题

立　物　

地方政府投融资平台存在的问题　

［提要］　本文运用大量数据和事实，　

说明地方政府投融资平台存在的必要性，　

对当前现状进行深入分析，找出投融资平　

台存在投资资金来源集中、资金使用效率　

低以及债务风险加大的问题，并分别给出　

建议。　

关键词：投融资平台；城市建设；融资　

方式；债务风险　

中图分类号：Ｆ８３文献标识码：Ａ　

收录日期：２０１４年２月１２日　

一、引言　

地方政府投融资平台是地方政府为　

了融资用于城ｆ订基础设施的投资建设所　

组建的各种不　类型公　。这些公司通过　

地方政府所划拨的土地等资产组建公司，　

在公　的资产及现金流大敛可以达到融　

资标准时，再辅之以财政补贴等作为还款　

承诺，然后将融入的资金投入到公用事　

、　市政建设等项目之中。　

从我国的经济形势来看，投资一直是　

推动经济增长的主要因素之一，在高投资　

拉动经济增长中，政府起着十分重要的作　

用。地方政府设立投融资平台，　是对其　

掌握的大量公共资源进行市场化配置；二　是为ｊ，实现公共利益；三是政府提高自身　

行政管理职能的需要。而地方政府投资职　

能得以实现的前提和基础足要有充足、稳　

定的资金来源。我国日前地方政府采取的　

融资方式是以银行贷款为主，其他融资方　

式为辅。近几年，融资平台存在很多问题，　

例如投资资金来源集中、投资收益不高　

等，本文将找出其中问题进行分析，并给　

出建议。　

二、地方政府投融资平台存在的必要　

・性　地方政府投融资涉及的　要领域是　

基础产、　、公共基础设施，如道路、交通、　

学校、公共卫生等，政府的投资对当地经　

■　口文／苏　芮　

（新疆财经大学金融学院新疆・乌鲁木齐）　

济的发展有很重要的作用，适度的投资在　

给民众带来方便的同时可以使经济的发　

展顺畅。从地方政府投融资平台资金投入　

来看，最近　年全国市政公用设施建设固　

定资产投资总额小断ＫＹｌ‘。资金来源合计　

从２００１年２，３５１．９亿元增加至２０１１年　

１４，１５８．１亿冗。（图１）　根据中国城乡建设统计年鉴的数据　

集体来看：城市道路建设逐年增加，有利　

ｆ：运输业的发展。２０１　１年末，全匪Ｉ城市道　

路总长３０８，８９７公里，比上年增加　

１４，４５４公里；城市供水行业高速稳定发　

展，居民生活及企业生产用水得到有效保　

障。２０１　１年我国的用水普及率为９７．０４％，　

城市的供水总量为５１３．４亿　方米，与上　

年相比基本持半，略有增加；城市污水处　

理能力有所提高，生产生活污水得到妥善　

处理。２０１１年我国的城市污水处理率为　

８３．６３％，比　年提高１．３２个百分点；燃气　

的使用得到普及，巾　

民居住环境进一步　

得到改善。２０１１年城　

市燃气普及牢为　

９２．４１％，与上年基本　

持平；城市绿化建设　

得到加强，植被覆盖　

率显著提高。截上　

２０１１年末，我国公园　

绿地面积为４８３万　

公顷，人均公园绿地　

面积为１１．８平方米，　

同比增长５．５％。从总　

体状况来看，近年来　

我国公用基础设施　

总量增加迅速，但是　

由于我国人口众多，　

人均水平仍然较低，　

部分设施供应，尤其　

是资源型设施，质量　差，严重污染环境，危害城镇居民健康。全　

国仍有近１７％的污水未经处理直接进仃　

排放，这严重影响了城市水资源的町持续　

利用。由此可　，各地城镇基础设施的建　

设水平与我国社会、经济的发展状况相比　

明显滞后。　此，地方政府还要继续加强　

基础建设和维护，这样才能在给市　‘个　

良好的生活环境的『一Ｊ时促进当地经济的　

发展。从国家政策方面米看，目家对城市　

基础设施建殴也给予大力支持。闺家“十　

二五”规划提出：“统筹地｝　地下『ｆ　政公刚　

设施建设，全面提丌交通、通信、供电、供　

热、供气、供排水、污水垃圾处理等　础设　

施水平。深化城巾建投融资体制改节，发　

行Ｉ　政项口的建设债券。”　

三、我国地方政府投融资平台存在的　

主要问题及建议　

我围地方政府投融资平台发　迅速，　

但就目前状况来看，其建设水平与我　社　

图１　我国２００１～２０１　１年城市市政公用设施建设固定资产投资情况　

图１　２０１１年城市市政公用设施建设固定资产投资资金的构成　

《台作经济与科技》２０１４年４月号下（总第４８７期）

　会、经济的发展状况相比明显滞后，仍存　

在许多不容忽视、亟待解决的问题。　

（一）投资资金来源集中，需创新转变　

融资方式　从资金来源看，２０世纪九十年　

代以来，我国城市基础设施建设的主要资　

金来源有中央财政拨款、地方财政拨款、　

城镇维护建设税、公共事业附加、国内贷　

款、自筹资金、利用外资和特殊政策类收　

费等。我国地方政府投资资金的特点：预　

算内资金占城建资金的比重较大，非预算　

内资金比重较小。２０１１年我国城市公用　

建设崮定资产投资合计１３，５０９．１亿元，　

其中，中央财政拨款】６６．３亿元，约占总　

额的１％，地方财政拨款４，５５６．６亿元，约　

占总额的３４％，国内贷款３，９９２．８亿元，　

约占总额的３０％，此三项合计８，７１４．７亿　

元，占总投资额的６５％。２０１１年企业自筹　

资金约占城市公用建设固定资产投资的　

２６％，债券约占１％，而外商直接投资只有　

１００．３亿元，约占ｌ％，其他投资约占７％，　

见图２，此类资金大多靠政府举债，并且　

部分举债资金的借贷是以政府财政作担　

保的，并非其他非国有资本的投入。也就　

是说，资金的主要来源仍为政府财力以及　

以政府财力为担保的银行借款，企业自筹　

和外来资金直接投入城市基础设施建设　

的比重相对较少，还没有真正实现投融资　

主体多元化。一方面使得融资成本通常较　

高，另一方面融资规模受宏观调控政策的　

影响极大，难以借助资本市场做大做强，　

同时会导致风险集中度较高。（图２）　

因此，创新转变融资方式，建立起多　

元化、多渠道的融资体系，成为地方政府　

的必然选择。一是积极争取政策性银行贷　

款。政策性银行作为商业银行的补充，在　

经营时主要考虑国家的整体利益、社会效　

益，不以盈利为ＦＩ标，其资金投向包含国　

家基础设施项日，并且在中国人民银行颁　

布的基准利率的基础上，还可适当下浮，　

大型基础设施建设项目可争取长期贷款。　

根据投资项目的具体情况，地方政府投融　

资平台应尽叮能争取与项目周期相符、利　

率相对优惠的贷款，从而优化融资的期限　

结构，缓解还贷压力，增强地方政府投资　

的绩效意识；二是允许地方政府发行债　

券。从２０１０年开始，中央政府可以代发地　

方债券，但是这种方式有其缺陷，一方面　债券规模有限，不符合地方的实际资金需　

求；另一方面风险只集中在中央政府，这　

样就无法借助市场的力量对地方政府进　

行约束。因此，建议适当允许地方政府用　

发债的形式来进行基础设施项目建设；三　

是探索尝试其他直接融资方式。积极推进　

股权融资，对平台公司资产进行优化组　

合，通过股票市场募集资金进行投资建　

设。同时，可尝试引进项目融资，对经营性　

项目，可适当降低准入门槛，采取ＢＯＴ、　

ＴＯＴ和ＰＰＰ等多种融资模式，实行市场　

化运作，鼓励民间资本参与基础设施建　

设，拓宽融资渠道。　

（二）资金使用效率低，需进行制度规　

范。在我国地方政府投融资活动中出现的　

重复建设、维护与运作不合理等问题导致　

资金使用效率低。首先，重复建设。各地大　

搞形象工程、政绩工程，竞相修建宽马路、　

大广场、华丽的建筑、漂亮的公园等实际　

利用率很低的设施，忽视了地方政府的投　

融资体系的整体结构的协调发展，使得地　

方政府投融资的水平与地方经济增长步　

调不协调，从而导致了有的公共物品提供　

超前、有的却不足，结果造成巨大的浪费；　

其次，城市设计规划以及管理系统落后。　

我国城市设计规划和管理系统落后是由　

城市建设信息的匮乏和运营经验的不足　

造成的。２０１１年的暴雨造成我国北京等　

大城市发生了严重的内涝灾害，这充分暴　

露了我国城市的排水系统规划设计和管　

理系统的严重落后：再次，我国基础设施　

还处于非经营性的管理模式。这种管理模　

式不讲经济效益，有些单位只花不赚，出　

现严重的亏损。目前，供水行业已开始实　

施阶梯水价，可是同类其他基础设施管理　

方式仍需改进。　

目前，地方政府通过各种形式进行的　

投融资活动，之所以出现规模失控、效益　

低下等问题，根本原因是缺乏统一的财政　

管理。从投资的决策、论证、实施、监督以　

及资金渠道都缺乏严格的财政管理机制。　

规范地方政府投融资行为，根本途径是通　

过制度规范地方政府投融资行为。在确定　

投融资决策权归属的前提下，制定投资的　

监管和运行机制。　

（三）债务风险加大，需增加透明度。　

地方政府投融资平台贷款的快速增长导　资　血　物　鼹　贝　

致债务风险加大。首先，政府投融资甲台　

的贷款担保方式存在较大风险。政府投融　

资平台贷款较多采用政府担保和质押，并　

且投融资平台企、　间进行互保的情况普　

遍存在。另外，投融资平台通常是以打包　

贷款的形式，银行对资金的具体使用是否　

符合最初设定并不清楚，这种不透明且约　

束机制松散的担保方式很容易给银行带　

来风险。不论地方政府为投融资平台直接　

注入国债资金和土地等作为资本金，还是　

为投融资平台的信托贷款和银行贷款提　

供财政担保，或者是为投融资平台的股权　

合作伙伴提供溢价回购的承诺或固定【口】　

报，一旦项ｆｌ的投资收益　能覆盖成本　

（普遍情况是投融资平台的基础设施项门　

回报率都比较低），这些隐性债务就必然　

变成实实在在的财政负担，并且这种风险　

最后由中央财政或者商、Ｊ　银行买单。各级　

地方政府的收入来源主要由税收和　地　

出让金构成。税收的高低与地方的经济状　

况相关，与整体的经济形势相关。一股来　

说，地方政府的税收收入相对平稳，所以　

地方政府投融资平台产生负债时，许多地　

方政府只能依靠土地收入来偿还，　此大　

量的政府投融资平台都依赖土地的增值　

收益运作，对土地转让收益的预期都很　

高。显然，地方政府在房地产泡沫的形成　

过程中起到显著的推动作用，并加剧房地　

产泡沫，对于消费者而言是有害无益的。　

这种现象已在全国多个地方有所体现，具　

体表现在经济尚处低迷期，居民的财富和　

金融资产价值尚未恢复，但房价却先Ｉ订场　而动，逆势上涨，引起各方诟病。　

树立风险的动态监管理念，加强对投　

融资平台债务的管控，增加地方政府投融　

资平台的透明度。一是银行要对贷款政策　

进行强化，确保落实到项日，并增强风险　

意识，加强风险管理。对于没有稳定现金　

流作为还款来源的贷款发放要严格控制，　

贷款的用途必须与实体建设项门相对应。　

加强贷后管理，加大监督和检查力度。适　

当提高融资平台公司贷款的风险权重，按　

照不同情况对贷款质量进行严格分类。在　

贷款审批发放过程中，尽可能采用多种担　

保和抵押措施，对于偿还能力较强，财政　

收入较稳定的省市级投融资平台，经过规　

范和清理后，可以继续提供贷款，支持其　

《合作经济与科技》２０１４年４月号Ｆ（总第４８７期）　

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