服务贸易外汇管理面临的挑战及监管思路研究

服务贸易外汇管理面临的挑战及监管思路研究摘要：本文总结了服务贸易外汇管理的三个阶段，系统梳理了当前服务贸易外汇管理存在的挑战及其原因，并以细致从严的长臂深挖，放松总控的额度管理为宗旨，从强化单证审核、完善主体分类管理、加强预警功能以及学好用好监测系统等方面，提出了推进服务贸易外汇管理改革的思路和具体措施。

关键词：外汇管理；挑战；服务贸易；据联合国贸发会议统计2005年至2017年,我国服务贸易总额从1625.39亿美元增长至6939.87亿美元,占我国国际贸易总额比重从11.42%上升至17.84%。

同期,世界服务贸易占世界贸易总额的比重从20.63%提高至23.72%[1]。

这表明,服务贸易在我国和世界的增长速度都高于货物贸易。

此外，《国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》（国发[2015]8号）要求“提升服务贸易战略地位”,商务部等13部门印发《服务贸易发展“十三五”规划》,都指明服务贸易的稳健发展将成为新一轮深化改革的关注重点。

但当前服务贸易外汇管理依然还存在着诸多问题，进一步增强服务贸易管理体制机制和监管模式的适应性，切实优化监管路径，实现灵活有效的监管，是加快发展外汇服务贸易的题中应有之义。

一、服务贸易外汇管理的三个阶段“宽进严出”管理阶段（1996-2002年）。

上世纪90年代中期我国的服务贸易外汇管理体制逐渐建成，长期以来，我国一直存在外汇短缺的局面，这一阶段外汇管理重点关注的是防范外汇资金的跨境流出。

《中华人民共和国外汇管理条例》于1996年4月施行，随着我国改革开放程度的不断扩大，服务贸易的外汇管理政策也在不断调整，这一阶段政策提出了对于服务贸易项目购付汇时要严格实施真实性审核，而政策上却放松对服务贸易项下外汇资金流入的管理，基本形成“宽进严出”的管理体系。

与此同时，外汇局加强与各个行业主管部门的联合监管。

这一阶段的外汇监管模式适应了当时改革开放时期的服务贸易的发展，有利于顺应服务贸易跨境交易的要求和遏制异常跨境资金借道流动。

但是，此监管模式增加了企业的经营成本与银行的审单工作量，减弱了企业的国际竞争力与银行的工作效率。

简政放权管理阶段（2002-2013年）。

自从加入WTO以后，对于服务贸易售付汇的审核单证，外汇局逐步简化流程、下放权限。

外汇局于2002年、2003年以及2006年进行了数次的政策完善，大幅度下放审核权限，规定大部分的服务贸易业务可经过银行审核单证后直接办理，不需要通过外汇局的审批手续。

2008年，服务贸易外汇业务的非现场监管系统在全国积极推广，这一技术的推广为服务贸易外汇管理方式带来了新的转变。

新时代的管理（2013年至今）。

随着全球市场供需关系的变化以及经济增长形势的不断转变，服务贸易成为新的经济增长点，于此同时，服务贸易外汇收支规模不断扩大以及服务贸易的外汇业务也出现了各种新型业务。

交易的无形化、零散化以及价格的难以认定都不断增加了外汇管理难度。

因此，鉴于之前的管理体系难以适应外汇业务的发展，服务贸易外汇管理改革于2013年9月拉开序幕。

2013年9月1日发布《服务贸易外汇管理指引》及其实施细则，这标志着服务贸易外汇管理进入新时代。

此次外汇局以促进贸易便利化为改革中心思想，具体改革措施如下：一是在银行可直接办理服务贸易的购付汇业务，无需进行购汇核准。

二是银行对于单笔等值5万美元以下服务贸易的收付汇业务无需审核交易单证。

三是简化单证审核流程。

四是对外付汇业务取消提交税务证明的管理要求。

五是放松管理对企业服务贸易外汇收入存放境准入条件，有利于促进企业外汇资金的使用效率。

二、服务贸易外汇监管要求（一）理论要求客户准入。

各家银行应严格根据《银行外汇业务展业原则之总则》的标准对客户进行识别，此外，银行还需审核材料，判断客户所从事的服务贸易外汇活动是否已经国家有关主管部门的审核、登记以及备案。

在服务贸易业务审核规范方面，根据业务细项和收支方向，在十类单据的基础上，又将服务贸易分为保险服务、金融服务、运输服务以及投资收益收入与支出等二十三类，银行工作人员需要根据不同的业务类型按照不同的审核要求确认客户是否具备准入资格。

如从事保险服务的企业，其基本交易应符合业务经营范围且具备相应的业务资质。

“服务贸易展业规范”中要求对客户进行分类，分别将客户定义为“可信客户”和“关注客户”，其中“关注类客户”的业务材料审核需要更加严格。

当客户存在注册地为异地、虚构交易、货物贸易管理为B/C类、故意分拆交易以及与银行建立新型业务关系等情形，此类客户都将定义为“关注客户”。

业务审核。

由于服务贸易业务种类繁多，银行办理人员应依照不同的业务类型审核要求办理不同的业务。

办理常规服务贸易外汇业务需审核的材料大体有合同、发票、《服务贸易等项目对外支付税务备案表》以及服务贸易外汇收支管理信息申报凭证。

（二）案例分析1、关于服务贸易客户准入有关问题的案例某房地产经济有限公司于2017年11月3日在徽商银行蚌埠分行某支行的账户收到一笔跨境人民币，该房地产经济有限公司称该笔款项为是中介费佣金，为代理某房地产公司在马来西亚售卖房产给我国居民而收取的，要求于当日给予入账。

银行在审核客户提供的资料后，认为无法证明其业务的真实性和合法性，未给予其入账。

依据《服务贸易外汇管理指引》、《跨境人民币结算管理办法》以及“外汇展业三原则”等审慎开展业务的要求，对客户及业务背景等进行尽职审查。

发现该房产经济公司营业执照未明确有国外经营许可，理论上来说不具有办理国际房产销售和代理的资格。

根据合规、审慎以及真实性的原则，房地产行业在外汇管理领域一直属于关注类行业。

虽然表面上审查相关业务材料看似齐全，但由于主体资格的不合法性，无法明确断定此项业务具有真实交易背景，最终判断该房地产经济有限公司作为私营有限责任公司不具备从境外收款跨境人民币的主体资格。

2、关于服务贸易对外支付税务备案有关问题的案例2015年3月12日，徽商银行蚌埠分行客户丰原国际货运有限公司对外支付滞港费7万美元，被省外汇局监测并提示可能违规操作，虽然省外汇局暂时没做出任何处罚决定，但是经我行咨询同业了解到，省内某银行分行曾办理一笔相似的业务，因滞港费超过5万美元，但没有向客户索要《税务备案表》而被当地外汇局处罚。

国家外汇管理局和国家税务总局共同于2013年发布第40号公文，公文指出基于严加管控跨境税源的目的，境内机构和个人向境外单笔支付等值5万美元以上（不含5万美元）的外汇资金，应向所在地主管国税机关进行税务备案，然而出于便利化的目的，有些情况无需办理并提交《服务贸易等项目对外支付税务备案表》，这其中包括进口贸易项下境外机构获得的国际运输费用，所以徽商银行蚌埠分行认为滞港费也是运输费用的其中一部分，且经我行与客户共同和国税局交涉，国税局认为不需缴税，不同意就此业务出具《税务备案表》，也不同意出具不需备案的文件，导致我行经多方查证后为企业办理了汇款。

三、服务贸易外汇管理存在的挑战及原因分析（一）服务贸易主体监管模式仍需在实践中加以完善由于服务商品具有无实物以及部分商品无普遍认可的市场对价交易特征，致使服务贸易外汇监管较难建立类似货物贸易的海关监管环节，以及货物流与资金流相匹配的核查机制，异常交易主体的隐蔽性较强。

因此，筛查服务贸易异常跨境资金流动线索，以及对违规事实取证和定性的难度比较大。

外汇管理部门如何落实主体监管思路，既能找出可疑目标群体，又要确保有一定时效性和前瞻性，将是提高服务贸易外汇监测管理工作效率的关键。

（二）金融机构真实性审核“重形式轻内涵”相比较货物贸易具有资金流动的伴随特点，服务贸易的“无形化”特征,伴随着较多的关联交易、持续性的费用支出以及使用期限较长的项目标的。

因此，简政放权后，银行依据“展业三原则”，较之其他外汇业务，十分有必要对服务贸易外汇业务进行系统审核。

然而服务贸易外汇业务真实性审核存在较大难度，目前仅仅通过合同、发票以及税务备案表为主的审核形式无法查明服务贸易外汇业务的合法性，银行业务实际审核中，难以判断单据的完整真实性。

尤其电子商务中电子合同协议真实性判断难度更大。

由于银行存在人力资源短缺且真实性审核成本高于其对应业务收益的困境，当前大部分银行趋于逐利的现实因素，往往会弱化真实性材料审核，单证的审核更多的趋于表面。

这样使外汇局需要承担更多的合规性事后审查责任。

（三）服务贸易的便利化条件可能导致异常资金的跨境流转在《国家外汇管理局关于印发服务贸易外汇管理法规的通知》[2013]30号文件中，规定单笔服务贸易外汇收支金额在5万美元以下的，银行可不审核业务交易单证，这项规定虽然为服务贸易外汇业务开通了便利化通道，但同时也给资金的跨境异常流动带来了便利化通道。

例如不良企业为了实现跨境资金异常流动，故意通过主动拆分以多笔次单笔等值接近且小于5万美元的支付方式，达到异常不法资金的境内外流动。

（四）服务贸易的非现场监管预警功能需完善当前，通过服务贸易非现场监管系统，对资金发生频率、规模以及异常波动等方面进行数据分析，外汇局从而实现对服务贸易项下外汇收支的非现场监管，但当前系统的预警指标由中心支局统一设定，分局按季下发，无法实现动态监测功能，无法及时反映交易主体的资金变化。

此外，服务贸易的非现场监管的系统不稳定且数据导入滞后等问题弱化了日益发展的服务贸易的有效监管功能，这严重降低了外汇管理工作的效率。

（五）外部监管缺乏信息化技术难以实现数据共享改革前，服务贸易外汇收支真实性审核通过行业主管部门的协同管理，表现为在单证审查时需提交商务、工商、旅游、民政和税务等上游职能部门的备案或登记审批文件。

改革后，服务贸易外汇收支审核单证极大简化，基本与上游行政部门脱钩，服务贸易法规相对独立，责任更加明确，但反过来对外汇管理部门与上游部门的事后联合监管也提出了更高的要求。

目前，联合监管工作机制方面仍有较大改进空间，比如外汇管理部门与外贸部门监管数据信息互换的方式、内容、频率等仍需细化，数据传输平台尚未搭建，这些都在一定程度上制约了服务贸易外汇监管成效。

（六）核查人员的核查能力有待提高随着信息化的发展，服务贸易非现场监管系统不断完善，外汇管理总局对预警监测阀值设置进行权限规定，并完善了监测核查的分析功能。

尽管配备了先进的监管系统，但由于大部分核查人员缺乏系统培训，无法顺利使用先进的监管系统进行系统分析，实现核查匹配。

伴随着服务贸易在外汇市场上不断的发展，核查人员的核查工作需要法律、会计税务等综合知识，这使得核查人员在专业学识水平提出了更高的要求。

在目前监管任务重且监管人员监管能力有限的前提下，核查人员的核查能力有待提高。

提高异常线索筛查能力和加强重点核查监管能力都是对外汇管理人员提出的新的挑战。

四、提升服务贸易外汇管理有效性的政策建议（一）深化主体管理建立一体化监管当前主体监管模式与机构设置未能实现有效融合，现行的外汇管理框架不能适应一体化的监管要求，增加了监管成本，所以要深化主体监管模式以实现外汇一体化的监管要求。