第五章非营利组织治理

第五章⾮营利组织治理

第五章⾮营利组织治理第⼀节⾮营利组织治理机制⼀、⾮营利组织治理的基本模式

⼆、⾮营利组织理事会治理

（⼀）⾮营利组织理事会制度

理事会制度包括两个⽅⾯：制度规定和组织实体。

治理机构的⼀般形态是：⼤会构成最⾼权⼒机构，理事会构成最⾼领导机构，秘书处构成核⼼办事机构，理事长或会长、秘书长构成领导核⼼，专门职员构成组织运转的⽇常部件，会员是⾮营利组织的基础⼒量。（⼆）理事会职能1、决定组织的宗旨和使命：宗旨和使命的确定，调整和变化

2、选择和评估执⾏主席（会长）：评估，更换，薪酬

3、决定战略规划：长期发展战略，重⼤决策

4、审核和监督：内部审核，重⼤筹款、财务、资产经营、服务，⽇常运营监督。

5、筹集资⾦：制定筹资战略、指导开展筹资计划、反馈筹资结果⼀直到对战略进⾏调整。

6、协调公众关系：与社会公众的互动和双赢。

7、⾃我评估：对理事会的整体运作效率以及理事个⼈的评估考核，理事会成员的培训。

（三）理事会类型1.权威型理事会：制定战略，授权，监督⼲预，决策。（掌控组织重⼤决策权并对组织发展负有不可推卸责任）

2.咨询型理事会：规模增⼤和运营复杂性的提⾼，需要更多的专业技术顾问和⼈员来协助其制定和执⾏战略并进⾏相应的监督。（不拥有组织重⼤决策权，只在决策时提供相应参考意见）3.管理型理事会：类似企业董事会和经营层合⼀。决策与执⾏机构的重叠，适合中⼩型的（理事会成员中⼤多数也承担组织的⽇常运营⼯作）4.橡⽪章型理事会：（依法律要求⽽设，具有⼀定程度上的象征意义）名义上的权利都归属于⾮营利组织的发起⼈或执⾏机构，成员绝⼤多数属于社会知名⼈⼠等外部理事，没有⾜够的时间和精⼒投⼊组织的战略决策和监督管理，具有⼀定的象征意义。

（四）次级委员会的设置1、执⾏委员会（常务理事会）

衔接理事会和管理层的衔接和纽带作⽤，理事会定期开或者⼀年⼀次，作为其特设机构，负责理事会闭会期间的重⼤决策2、审计委员会

帮助理事会⾮审计委员会成员更好地理解与会计审核相关的诸多事项。3、提名委员会

提供理事任职资格条件，符合组织要求的理事⼈选，理事⼈选议案，对理事构成、机构设置提供参考意见，对历史个⼈的⾏为和表现进⾏考察4、筹资委员会

特有机构，负责制定组织筹资战略、监督筹资活动计划的拟定和执⾏、对筹资职能进⾏评估和反思。5、财务与投资委员会⽀持理事会完成其资产投资责任，整体投资政策，进⾏监控，防⽌投资收益与组织个⼈收益发⽣不当关联。

三、⾮营利组织治理的基本特点

治理,实质是指组织的厉害相关者对组织的监督和制衡机制。⾮营利组织治理的基本功能是配置责权利，通过⼀定正式及⾮正式的制度来协调⾮营利组织与所有厉害⼈之间的利益关系，最终⽬的是实现⾮营利组织决策的科学化，实现⾮营利组织的宗旨和各类主体整体利益的最⼤化。⾮营利组织治理的基本特点有：1、所有者缺位

许多⾮营利组织，当其发起⼈或者捐赠⼈完成捐款⾏为后，即与⾮营利组织的资产脱离了所有权关系，导致⽆法找到明确的⼈格化所有者。2、出资和受益⾓⾊的分离

⾮营利组织特别是公益性⾮会员制，出资⼈（捐赠⼈）与受益⼈的⾓⾊是分离的，⼀旦完成捐赠⾏为即丧失其控制权。所有权、决策权、控制权、经营权“四权分离”。3、更⼴泛的利害相关者

与营利组织⼀样，也包括出资⼈、债权⼈、理事会、管理层、组织员⼯、受益者、供应商、⾏业协会、政府与社区，但其⽬标、宗旨、使命更具社会意义，更为深远的社会影响和更为泛化的公众服务对象，利害相关者更多。

四、⾮营利组织治理基本机制1.协调机制：⾮营利组织与其周围环境中的诸多结点存在着协同作⽤，⽆法依赖⾃⾝的造⾎功能来实现各类资源的供给，⽹络化程度更⾼。2.决策机制：指决策权在⾮营利组织利害相关者之间的配置⽅式。所有者缺位现象凸显出理事会决策机制的重要意义。

3.监督机制：⾮营利组织的利害相关者针对组织经营结果、⾏为或者决策所进⾏的⼀系列客观⽽及时的审核、监察和督导的⾏为。内部监督：基于组织章程等规章制度的监事会监督、理事会监督；外部监督主要有政府监督、独⽴第三⽅监督、⾏业监督、媒体监督、捐赠⼈监督、公众监督。4.激励机制：为解决委托⼈与代理⼈之间关系的动⼒问题的机制。即委托⼈如何促使代理⼈采取适当的⾏动最⼤限度地增加委托⼈的效⽤。薪酬激励作⽤的弱化是⾮营利组织成员激励机制设计中必须⾯对的客观现实和困境。

五、⾮营利组织治理的问题（⾮营利组织失灵）

⼀般⽽⾔，发达国家所出现的突出治理问题包括⼴为诟病的商业化倾向、利⽤公共权⼒、产出的数量和质量难以衡量、服务的间接性导致信息不对称、所有者缺位等。中国NPO治理过程中主要问题有：1、决策机制的空洞化与失衡性

绝⼤多数理事会只扮演花瓶的⾓⾊，⼏乎不参与重⼤决策制定过程，真正决策权⼒落在少数⼈⼿中，⼤多是业务主管机构任命的⾏政指派⼈员、政府退休官员或者⾮营利组织的发起⼈。2、信息披露制度和外部监督制度虚化

⼤多⾮营利组织拒绝社会公众检查其财务状况，导致对其不信任和不了解。同时民政部门的年检、审计部门的审计、央⾏对基⾦会的核查等外部监督很多流于形式，存在暗箱操作的共谋局⾯。此外，⾮营利组织还存在“内部⼈控制”问题，即组织的领导⼈或实际运营者对内形成权⼒垄断，在重⼤决策上独断专⾏，对外逃避捐赠者及社会公众的监督实⾏⾼⼯资、在职消费甚⾄侵占组织财产等⾏为。3、低效率

⾮营利组织⾃⾝⼯作⼈员⽼化、素质不⾼，尤其受政府的⾼度⼲预，演变成退休⼈员尤其是退休官员的养⽼之地。此外，⾮营利组织⾃⾝的运作成本不断加⼤，以⾄于投⼊与产出不成⽐例，甚⾄出现⽤于公共服务的⽀出⼩于在募捐和管理上的花费的状况。4、地区垄断和限制特征

同⼀⾏政区域内，不允许成⽴相同或者相似的⾮营利组织。不允许进⼊其他⾏政地域设⽴分⽀结构，妨碍了竞争的出现。5、营利化倾向与官僚化倾向

第⼀，营利化倾向。⾮营利组织将愈来愈多的精⼒投放于销售、投资等营利性活动之中以扩充资⾦来源和赚取更多的利润。不断增加的收费性项⽬成为组织收⼊的主要来源，组织内部领薪职员的⽐例也逐渐扩张。⼤量营利性⼿段的运⽤使得⾮营利组织的性质发⽣了潜移默化的改变，公益⽬标⾯临被遗忘的危险。第⼆，官僚化倾向。这主要指的是政府⼒量对⾮营利组织独⽴性的侵蚀。⼀⽅⾯，政府通过资⾦和⼈事的控制影响⾮营利组织的决策和活动，使其成为⾃⼰履⾏职能的⼯具；另⼀⽅⾯，长期依赖政府资源使得⾮营利组织产⽣惰性，作风越来越官僚化。6、⾝份与⾓⾊的错位

第⼀，许多⾮营利性组织以⾮营利组织名义进⾏注册，是位了逃避相应的税收和法律责任。

第⼆，许多⾮营利组织却选择在⼯商部门以企业⾝份进⾏注册，来争取摆脱政府对⾮营利组织过度选择⼲预的羁绊，⾝份和⾓⾊的错位。

六、⾮营利性组织治理问题的基本原因1、利益的驱动

“经济⼈”假设认为，驱使经济社会⽣活中所有成员进⾏⼀切活动的动机是对个⼈利益的追求，其⾏动的逻辑是个⼈利益最⼤化。

将“经济⼈”假设引⼈⾮营利界，就会看到⾮营利的医疗、教育、科学研究、⽂化艺术、社会福利等部门虽然不以营利为⽬的，但是，其组织成员并⾮不⾷⼈间烟⽕，他们为满⾜⾃⾝享受、名誉、发展的需要，势必⾃觉或不⾃觉地追求各种各样的利益。在这⼀过程中如果⾃我和外部约束软化，他们很可能偏离甚⾄背离⾮营利组织的宗旨，这样势必导致⾮营利性组织的失灵。2、组织活动经费严重不⾜

萨拉蒙将⾮营利活动所需的开⽀与⾮营利组织能募集到的资源之间存在巨⼤缺⼝的现象，称为慈善不⾜。如中国的教育经费不⾜，很多“有头脑”、“有胆量”的学校以“赞助费”、“择校费”、“扩招费”等各种名义⼤肆收费，⾮营利性组织成了敛财的“钱庄”。

再如，国家对国有⾮营利性医疗机构的投⼈严重不⾜，使得⼀些医院、卫⽣院甚⾄卫⽣防疫站为了⼯资、奖⾦，为了⽣存发展，不得不谋求营利，于是激化了医患⽭盾，导致⾮营利性医疗机构背离了原来的⽬标，背离了为⼈民健康服务的宗旨。3、道德的失控

“⾮营利性组织是改造⼈、点化⼈的组织，其产品是治好的病⼈、乐于进取的孩⼦、年轻男⼥成长为具有⾃尊的成⼈，总之，⼀个改变了的新的⽣命。”

因此，“公益⼈”或“公仆⼈”假设是⾮营利性组织运⾏的⼈性基础，“以志愿求公益”是⾮营利性组织的重要功能。

当⾮营利性组织的愿景化作组织成员的内⼼信念时，当社会使命变成组织成员⾃⾝对真、善、美的追求时，⼈们就会⾃觉维护社会公众的利益，妥善处理好个⼈利益与社会利益的关系。

但是也必须看到，当我们对⼈的道德进⾏过⾼的期望和假设时，也⽆法排除⼈的⾃利性⾏为动机。社会⼀些领域和⼀些地⽅拜⾦主义、享乐主义、极端个⼈主义也会影响到⾮营利界，使少部分⼈道德迷失，忘记作为⼀个科学家、教师、医⽣、艺术家应有的职业道德和良⼼，⽚⾯地追求经济利益，从⽽造成此类⾮营利性组织“以志愿求公益”的内在动⼒机制失灵。4、不科学的绩效考评制度的催化

⾮营利组织的存在与发展主要依赖于社会各部门、各阶层⼈⼒、物⼒及财⼒的不断注⼊，⽽注⼊的这些资源是具有稀缺性与排他性的，只有使稀缺的资源得以发挥最⼤效⽤，⾮营利性组织才能够⽣存、发展、壮⼤。所以，加强对⾮营利性组织的绩效管理是⼗分必要的。但是不要忘记⾮营利性组织的⽬标是追求公共利益和公共价值，它与营利性组织追求物质利益不同。因此，⾮营利性组织的绩效考评不能仅仅以利润、效益为指标。

⽽时下许多⾮营利性组织的绩效考评制度往往以功利、效率为主要考核指标。国有医院院长们攀⽐的是业务收⼈、利润增长，科室主任担忧的是利润指标是否能如期完成;困扰⾼校教师的是学校规定的每学年⾄少要在某⼀级别的刊物上发表的论⽂数量。

第⼆节欧美国家的⾮营利组织治理

⼀、美国⾮营利组织治理

与政府、企业三⾜⿍⽴、合作关系，注册分为联邦和州两个层次。程序⾮常简单，提交⼀份组织章程、写清组织名称、使命和宗旨等，由州内政司审批，并依据此来给予相应的税收优惠。理事会较⾼的独⽴性，主要依靠⾃⾝提名委员会等次级委员会独⽴做出。管理层的⼈员多属于热⼼于公益事业，有丰富⾮营利组织运⾏经验的⼈才。⾏业协会是由业内组织资源和⾃发⽽组成的。

⼆、英国⾮营利组织治理

分为注册登记和未登记。登记占⼀半，英国的慈善组织事务委员会是管制机构，负责登记、例⾏管理⼯作、审核监督等。经过英国国税局审核通过的可以享受免税的优惠。⼀半未注册，⼀般只进⾏短期活动后解散，资⾦来源较为有限，成员数⽬少，⽆需向政府和其他组织进⾏信息披露，随时可成⽴和解散。

三、澳⼤利亚⾮营利组织治理

最⼤特征是其与政府形成了⼀种良性的合作。通过招标竞争的⽅式获取政府资⾦，所有组织公平竞争，中标后⼀定法规框架下将部门任务转包出去，寻求组织间的优势互补。州和地⽅政府的司法部，注册10万，未注册30万，澳⼤利亚国家产业委员会负责对⾮营利组织管理⼈员进⾏法律⽅⾯的培训，费⽤由政府出。

四、⽇本⾮营利组织治理

⼤部分是由各级政府举办的：公益法⼈、社会福利法⼈、学校法⼈、医疗法⼈、公益信托基⾦、使命社团等。实际上是政府机构的延伸和附属机构。对政府的政策和资⾦依赖强。

第三节中国主要⾮营利组织类型的治理

⼴义的民间组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织，具体是指由各级民政部门作为登记管理机关并纳⼊登记管理范围的社会团体、民办⾮企业单位和基⾦会三类社会组织。截⾄2008年底，登记注册的社会组织总量接近40万个，其中社会团体22.0万个，民办⾮企业单位17.8万个，基⾦会1390个。1、社会团体是指中国公民⾃愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的⾮营利性社会组织。