社会治理文件

以社会政策为中心的社会治理体系———评《社会政策与社会治理》

作者：蒙 克 汪佩洁

来源：《公共行政评论》 2018年第5期

岳经纶、邓智平（２０１７）． 社会政策与社会治理． 北京：中央编译出版社．共２４９ 页．

社会治理是我国国家治理体系中的一项短板，特别是改革开放初期提出“以经济建设为中心”的基本路线，明确了经济建设在我国社会主义初级阶段的核心地位，社会治理长期处于经济建设的从属地位。然而，进入２１ 世纪以来，随着经济快速发展带来的衍生问题与社会复杂性同步增加，社会治理难度日益攀升，对国家的治理能力提出挑战。党的十九大报告指出，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，充分预示社会治理在理论和实践层面都将具有更加重要的地位。

所谓社会治理，本质上就是国家对社会领域的管理。采用“治理”的概念则更加强调政府与社会共同治理的价值导向。社会治理的内容纷繁复杂，但大多都离不开国家对保障改善民生、实现社会安定和谐的期许。根据岳经纶和邓智平的定义，社会治理是以实现和维护人民权利，特别是社会权利为核心，通过发挥政府、社会组织、市场主体、公民个人等多元主体的作用，积极应对社会问题和社会风险，完善社会政策，提升人民福祉，化解社会矛盾，增进社会公平，促进社会包容与和谐发展的过程（第５ 页）。

面对问题与矛盾丛生的社会领域，学界围绕社会治理展开了热烈讨论，研究成果涉及国家社会治理制度改革（丁茂战，２００９）、社会领域各项问题及政策建议（李培林，２０１４）、以社会组织为导向的社会治理（王名，２０１４）等多个方面。岳经纶与邓智平两位学者则另辟蹊径，从理论涵养丰富的社会政策领域吸取经验，深入研究了以社会政策路径推动我国社会治理创新的必要性和可行性。《社会政策与社会治理》一书集中探讨了社会政策与社会治理的辩证关系，阐述了我国的社会治理必然要以社会政策为中心的核心论点，全书不但有较为深厚的理论关怀，着重辨析有关中国福利国家的论争，也贴合实践经验，对我国社会治理领域存在的现实问题与制度设计进行了评析。

社会治理

党的十八大以来，党中央就推进社会治理法治化作出一系列部署，在国家治理体

系中，社会治理体制占有重要位置，创新社会治理体制已成为推进国家治理体系和治

理能力现代化的重要内容。2015年，广东省在依法对社会事务、社会组织和社会生活

进行规范和管理方面做出了突出的成绩，努力实现公共利益最大化。

一、概况

2015年广东省在社会治理方面完成了多个“首创”。治理机制创新方面试行了以网

络听证方式改进立法参与、建立第三方社会评议机制、立法促进救灾工作的社会参与；

立法创新方面出台了中国第一部保护华侨权益的综合性地方法规、全国首部商事登记

地方性法规、全国首部电梯安全使用条例等；在政府服务创新方面减少政府定价、

“一门式”和基层积分制度获得社会好评。

2015年广东省坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的

社会治理体制改革方向，不断推陈出新，推进社会治理体系和治理能力现代化。总的

来看，广东已经搭建起较为完整的社会治理改革制度环境与机制运行框架，建立了不

同制度之间的衔接机制，形成综合治理保障体系。尤其是在部分领域先试先行，实现

重要性突破，形成了可复制、可推广的宝贵改革经验。

二、主要成绩

（一）推进公众参与激发社会活力

1.以网络听证方式改进立法参与

《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》于2015年7月31日审议通

过。条例与国家新修订的《食品安全法》同步实施，使之前游离于法律法规监管盲区

的食品小作坊和食品摊贩监管有了具体的法律依据，填补了广东省食品小作坊和食品

摊贩在食品安全方面的立法和监管措施空白，明确监管责任和监管职责，同时实行了

“负面清单”管理制度。

此项立法最大的意义在于立法参与环节，是广东省首个开展网络听证的地方性法

规。除了一些规范性、原则性的条文外，此次听证内容主要聚焦食品小作坊生产加工

食品的管理方式和销售范围，并开展线上网络投票，充分考虑了消费者的现实生活需

38··求，吸收采纳了各方面的意见，凝聚了社会共识。广东省人大首先选择了与公众生活

493学术研讨Academic research

■ 向恒加强社会治理创新推进社会治理现代化

摘要：创新社会治理推进社会治理现代化，就是要建立一个社会广泛参与社会社会治理的新理念，要创造一种稳定与活力之间的新平衡，处理好政府与社会的关系。政府做减法，社会做加法。政府要减少行政审批、转变政府职能、强化公共服务。社会要广泛动员老百姓参与进来，大力培育和发展社会组织，真正建立起小政府大社会的治理新格局。关键词：创新；社会治理；现代化1什么是社会治理1.1社会治理和社会管理有什么区别习近平总书记在《习近平总书记系列重要讲话读本》指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”第一，社会治理与社会管理相比，主体更加多元。传统社会讲社会管理，主要是党政一家，占绝对主导，现代社会，开放的社会，多元化格局、利益格局的社会里面，党政包揽天下已经不行，必须动员其他社会力量共同参与社会治理；第二，与社会管理相比，社会治理是民主协商。传统社会的管理是自上而下，以强制为主，有更多的人治色彩；第三，依法办事，现代社会治理讲的更多的是法治；第四，以人为本，满足人的需求、保障人的权益、保障维护人的尊严。1.2社会治理的理念和目标党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首先概括了创新社会治理体制的理念和目标“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序。”这种理念和目标，实质上就是坚持促进社会发展与人的发展的统一，坚持公平正义、以民为本，体现了在发展中保持和谐与在和谐中保持发展的辩证统一思想，对克服重经济发展轻社会发展的倾向具有积极意义，是一种积极的发展观、和谐观。2为什么要加强和创新社会治理2.1社会机构的变化（1）家庭结构变化。家庭结构方面，大家可以直观感受到。1982年第三次人口普查的时候，我们国家家庭人口规模平均为4.41人，也就是5口之家，2010年第六次人口普查的时候，我国家庭人口平均规模下降为3.09人，现在我们以三口之家为主。虽然放宽了二胎政策，但是在城市存在大量丁克家族，特别是大城市，丁克家族只会增加不会减少。而且由于现在独生子女的原因，使空巢期进一步提前，全国老龄委预测，2015年到2035年我国老年人口将年均增长一千万左右。目前，我国大中城市老年空巢家庭率已达到70%。（2）城乡结构变化。快速推进的城镇化使农村的劳动力大规模地向城市流动，给社会管理提出了新的课题。我们还处在城市化的中期阶段，主要还是从农村流向城市，个别地方开始逆城市化，从中心区到郊区去。城市化的本质是人的城市化，美国经济学家斯蒂格利茨说过，未来影响世界的两大因素，第一个美国的高科技，第二是中国的城镇化。我国的城镇化影响了几亿人的生活，大规模的乡村向城市的人口流动，带来的问题是：农村的地谁来种？农村的社会治理怎么治？农村今后怎么可持续？转移到城市的这部分人，就业、住房、看病等问题怎么解决？出租房屋怎么管理？婚姻怎么解决？孩子的教育问题怎么办？等等，需要我们有一种全新的观念来治理我们这个社会。（3）阶层结构变化。①需求结构的变化。现在的民生问题，比如教育、医疗、住房这些问题很突出，主要原因：一是需求的标准高了，二是需求的结构多样化了。现在老百姓基本的需求满足了，但发展的需求越发强烈，我们的需求结构由生存需求向发展需求、权利需求、公平需求、生态需求转变，而且群体之间或者代与代之间需求的差异也不同。也就是说，中国人的心态变了，公平的意识、法治的意识、自由的意识、民主的意识增强了。②社会矛盾的变化。如果经济不发展，社会不进步，我们还处在30多年前那个平均主义的低水平阶段，可能没有现在这么多的问题。现在经济发展了，人的需求增多了，人的欲望增强了。这就验证了邓小平同志20世纪90年代中期讲的一句话：“发展起来以后，搞不好比不发展的时候问题还要多”。美国政治学家塞缪尔.菲利普斯.亨廷顿写过一本书，叫《变化社会中的政治秩序》，在这本书里他讲了一个非常经典的观点——现代性孕育着稳定，现代化过程滋生着动乱。一句话概括：经济越发展的地方，矛盾可能越多。最为明显的表现是群体性事件。可以说在从国家到地方，最头疼的工作就是维稳的工作了，维稳里面最难解决的不是个体的纠纷，而是群体事件。③互联网时代的危机。互联网时代对社会治理带来的挑战。互联网时代，一个不同于工业时代的，社会化大生产不再以机械化、电气化为驱动要素，而是以信息化，尤其是以互联网的发展应用为创新驱动的时代。网民不仅停留在借助互联网平台对公共社会问题展开讨论，一些网民甚至带着强烈的责任感和道义感，对公共事件展开独立调查、取证和研究，并将结果通过互联网公之于众，引起社会舆论共鸣，形成“线上”“网下”互动，最后引起更大规模的社会讨论和社会动员。近年来，网民的这种参与模式越来越多，“O2O”商业模式在社会领域迅速扩张。④政社关系不清。政府职能转变不到位、越位错位不到位的情况大量存在。比如说招商引资，它是经济市场当中的市场主体行为，政府更多的应该是筑巢引凤，做好服务，打造一个好的环境，让大家放心地在这进行投资，为他们提供保障服务。如果政府直接去招商引资，就越位了，就干了你不该干的事。而在一些应该做的事情上又缺位，比如公共服务领域尤其是基本的公共服务领域，教育、医疗、卫生、社会保障、劳动就业、社会秩序等等。一个越位一个缺位，费力不讨好，所以政府职能转变是一个大问题。3如何积极推进社会治理创新3.1理顺政社关系政府和社会的关系，主要是政府要转变职能，要缩小要瘦身，处理好政府和社会的关系首先是要改革政府，政府要限权社会才能进步，要认识到在社会治理中政府是主导，社会、老百姓、社会组织是主体，党和政府只是治理主体之一，而不是全部。比如说新农村的建设，农民就是主体，政府在做主导，如果没有农民的积极性的发挥，政府怎么卖力不见得效果好。3.2加大力度发展社会事业政府要大量地培育和发展社会组织，让社会组织充分地发挥作用。有一个统计，1万人当中的社会组织，法国有110多个，日本有90多个，美国有50多个，发展中国家平均有10个。但中国作为发展中国家里面最发达的国家，2015年我们的社会组织只有6个，我们州社会组织只有769个。这说明政府力量很强大很强势，管的事情太多，政府购买的服务太少。社会组织很弱很少，作用发挥不出来，而且社会组织的官僚化和行政化严重，不少社会组织是行政上的领导过去的，这是一个大问题。社会组织要社会化，社会组织不能政府化和党委化，要是社会成为治理社会的第三种力量。3.3提高法治化水平法治是国家治理的基本形式，社会治理是国家治理的重要内容。推进国家治理现代化，必须加快社会治理法治化进程，提高社会治理法治化水平。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视法治建设，提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，明确了法治社会建设的新目标新要求。社会治理新就新在法制保障，要依法治国，建立一个法治政府，要做到干部政府清政清廉，要靠法治支撑做保障。（作者单位：湖北省恩施州委党校学员管理处）

以往的社会管理或社会发展在不同时期重点　进行了经济建设、法制建设、社会建设、文化建设。　现在依然存在大量的社会问题无法解决．其中包括　不少社会情绪和社会情感的问题．为此应启动社会　心理建设．从而实现引导社会情绪和社会情感的目　的。要关注社会情绪信号．从中找出社会核心问题。　社会情绪是一种重要的社会信号．是社会运行状况　的表征。社会治理中要关注典型的社会情绪。及早　在社会治理中予以化解　要发挥社会情绪的动力作　用，抑制某些社会情绪的反作用力。美国社会学家　特纳认为情感是导致社会变革的重要力量　社会治　理中尤其要关注那些因社会地位失落产生的负向　情绪．社会治理要把这些群体作为社会关怀重点，　避免社会成员因失去梦想、希望和耐心而产生绝望　感。同时，要提高社会支持，增强各社会群体的归属　感和凝聚力．逐渐形成较为稳定的积极社会情感。　此外。社会治理中要发挥社会情感的团结功能，把　社会情感作为联结社会成员的“黏合剂”。就此而　言，社会治理也是社会情感治理，即在社会治理中　使得社会正向情感最大化．实现以社会情感为基础　的社会凝聚　（摘自《北京日报》）　口　王　俊　秀　－　首　页　言　论　●　

社会治理也是社会情感治理